第六次全國(guó)行政審判工作會(huì)議大家談——余凌云：制定有關(guān)行政訴訟合理性審查的司法解釋
行政訴訟法第70條規(guī)定的“濫用職權(quán)”“明顯不當(dāng)”屬于合理性審查標(biāo)準(zhǔn)，是針對(duì)行政自由裁量的實(shí)質(zhì)合法性審查標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論是實(shí)務(wù)界還是理論界對(duì)此已有相當(dāng)程度的共識(shí)。但是，“濫用職權(quán)”“明顯不當(dāng)”究竟何意，似乎又是誰(shuí)也說(shuō)不清、道不明。
法律終止的地方，就是裁量的開(kāi)始。有法律明確規(guī)定時(shí)，法院依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，實(shí)行合法性審查，相對(duì)比較容易就能作出判斷。這是形式意義上的合法性審查，是司法審查的常見(jiàn)形態(tài)。但是，法律終止了，意味著沒(méi)有明示規(guī)定。行政自由裁量如何公正行使，依賴法律原則指引，包括比例原則、合理性原則，以及行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)。法院審查就是合理性審查，難度較大，必須謹(jǐn)小慎微，不能輕易出手，一旦出手，就一定要找到相對(duì)客觀的審查依據(jù)。唯有如此，法院裁判才能獲得行政機(jī)關(guān)、相對(duì)人認(rèn)可，避免主觀對(duì)主觀，以法官的裁量取代行政機(jī)關(guān)的裁量。
無(wú)論在理論界還是實(shí)務(wù)界，對(duì)于什么是合理性審查具有有一定共識(shí)，一般是指行政機(jī)關(guān)在權(quán)限范圍內(nèi)，是否不正當(dāng)行使行政權(quán)力，有無(wú)違反法定目的。如果存在，那么，就構(gòu)成實(shí)質(zhì)違法，實(shí)質(zhì)越權(quán)。法院就有理由出手干預(yù)。因此，對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查，有著從外到內(nèi)、由淺到深的兩個(gè)漸進(jìn)層次：第一層次是最外層的形式合法性審查，法官發(fā)現(xiàn)主要證據(jù)不足、法律適用錯(cuò)誤、違反法定程序或者超越職權(quán)，足以據(jù)此判決撤銷的，就無(wú)需再進(jìn)一步做實(shí)質(zhì)審查。因?yàn)�，假如�?duì)一個(gè)案件根本無(wú)權(quán)管轄，連事實(shí)都沒(méi)有查清，法律適用完全張冠李戴，也就遑論結(jié)果正當(dāng)了。而重新查清事實(shí)、選對(duì)法律之后，會(huì)在完全不同的路徑軌跡上形成新的處理結(jié)果。所以，指出結(jié)果不當(dāng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)重做沒(méi)有實(shí)質(zhì)指導(dǎo)意義。第二層次是處于內(nèi)層的實(shí)質(zhì)合法性審查。只有順利跳過(guò)形式合法性審查，才可能進(jìn)入實(shí)質(zhì)性審查，才有“濫用職權(quán)”“明顯不當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)的適用可能。
行政訴訟法實(shí)施迄今，最高人民法院已對(duì)行政訴訟法做過(guò)幾次全面性解釋，但尚未對(duì)“濫用職權(quán)”“明顯不當(dāng)”進(jìn)行明確。為了統(tǒng)一審判尺度與標(biāo)準(zhǔn)，澄清認(rèn)識(shí)，可以考慮制定有關(guān)司法解釋。建議明確規(guī)定：第一，“濫用職權(quán)”就是濫用裁量權(quán)，“明顯不當(dāng)”是指裁量結(jié)果明顯不合理。“濫用職權(quán)”“明顯不當(dāng)”都是行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)不正當(dāng)行使行政權(quán)力，形式上雖不違法，但實(shí)質(zhì)上卻構(gòu)成違法。第二，“濫用職權(quán)”就是不正當(dāng)行使裁量權(quán)，包括：（一）目的不適當(dāng)；（二）不相關(guān)考慮；（三）違反政府誠(chéng)信；（四）其他明顯不合理的處理決定，且根本不具有判決變更的可能性。第三，“明顯不當(dāng)”主要指結(jié)果畸輕畸重，包括：（一）處理結(jié)果違反比例，沒(méi)有做到過(guò)罰相當(dāng)；（二）處理結(jié)果違反形式公正，沒(méi)有平等對(duì)待，未遵守先例或慣例；（三）結(jié)果明顯不公正，不符合常理，甚至達(dá)到荒謬的程度，且可以直接判決變更的。
責(zé)任編輯：譚則章