呂忠梅：中國式環境法治的百年歷程與新征程
發布日期：2023-02-09 來源：地方立法研究 作者：呂忠梅
作者：呂忠梅，全國政協社會和法制委員會駐會副主任，中國法學會副會長，中國法學會環境資源法學研究會會長。
來源：本文來源于《地方立法研究》2023年第1期。
中國共產黨以其一脈相承而又不斷創新的生態文明建設理念帶領全黨全國各族人民走出了一條具有中國特色的“人與自然和諧共生”發展道路，習近平生態文明思想和習近平法治思想指引中國環境法治建設從無到有、從有到新。黨的二十大報告明確將“人與自然和諧共生”作為“中國式現代化”的本質特征，突出全面依法治國對于全面建設社會主義現代化國家的重要作用，為邁向新征程的環境法治建設錨定新方位、賦予新使命。為此，亟須在習近平生態文明思想和習近平法治思想的指引下，統籌立改廢釋纂，夯實環境法治基礎，健全環境法治體系，以人與自然和諧共生的現代化推動中華民族偉大復興。
中國式環境法治道路 人與自然和諧共生 統籌立法廢釋篡 環境法律體系 環境法治體系一、從“苦難中國”到“美麗中國”：中國環境法治道路百年接續奮斗
二、從“四個現代化”到“中國式現代化”：環境法治建設新方位新使命
三、從“環境法律體系”到“環境法治體系”：環境法治建設邁向新征程
在全黨全國各族人民邁上全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的關鍵時刻，黨的二十大報告著眼于到21世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國目標，對“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”和“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”作出重大戰略部署，提出了“中國式現代化”“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”等原創性理論，升華了生態文明建設在建設社會主義現代化強國中的歷史方位，突出了全面依法治國在實現中華民族偉大復興任務中的戰略地位，是習近平生態文明思想和習近平法治思想的最新成果。回顧黨的百年征程，中國共產黨始終堅持以人民為中心，把生態環境作為關系黨的使命宗旨的重大政治問題、關系民生的重大社會問題；不斷推進馬克思主義世界觀方法論與中華優秀傳統文化相結合，對中華優秀傳統文化進行創造性轉化、創新性發展；創造性地提出“綠水青山就是金山銀山”的理念，推動生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化；豐富完善“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，強調“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”；堅定倡導構建人類命運共同體、共謀全球生態文明建設，為全球可持續發展貢獻中國方案。今天的中國，天更藍、山更綠、水更清，但生態環境保護任務依然艱巨，迫切需要我們立足于中華民族永續發展，不斷加強環境法治理論研究，為以法治思維和法治方式推進實現“人與自然和諧共生的現代化”貢獻智慧和力量。一、從“苦難中國”到“美麗中國”：
中國環境法治道路百年接續奮斗
生態環境保護事業是黨帶領全國人民百年奮斗史中的一篇華章。從“苦難中國”時期探索建章立制到“美麗中國”建設目標下不斷完善制度體系，始終堅持以法治方式開展生態文明建設。在黨的堅強領導下，中國的環境法治建設既一脈相承又不斷創新，根據不同歷史時期社會主要矛盾的變化形成了不同的生態文明建設理念，推動中國環境法治建設實現創造條件、從無到有、探索中國道路、形成中國特色的歷史性飛躍。
新民主主義革命時期，中國共產黨最重要的任務是領導全國各族人民開展反對帝國主義、封建主義、官僚資本主義的革命斗爭。中國共產黨在促進農業生產與地區經濟建設、為戰爭提供后勤保障的基礎上，逐漸開始重視環境保護問題。毛澤東同志對“山水林田”等與農業生產密切相關的環境要素進行了深刻思考，在認識“農林牧是互相關系、互相影響的”基礎上，提出了將耕地三分之一種農業作物、三分之一種草、三分之一種樹造林的耕作“三三制”。在為生產保障自然條件的樸素環保意識推動下，這一時期的生態環境法治建設以“農林水利”的環境法制初創為主要特點。在十地革命和抗日戰爭時期，蘇區先后頒布了《井岡山土地法》《中華蘇維埃共和國土地法》《山林保護條例》等法規；陜甘寧邊區頒布了《陜甘寧邊區森林保護條例》《陜甘寧邊區植樹造林條例》等法規。解放戰爭時期，《中國土地法大綱》《陜甘寧邊區森林保護條例》《東北解放區森林保護暫行條例》等法規先后頒布。這些法規所創制的“人與自然和諧共生”的思維，為探索中國式環境保護道路奠定了基礎、創造了條件。新中國成立后到進入社會主義建設時期，恢復國民經濟和建成中國自己的國民經濟體系成為最重要的國家任務。面對“人民對于經濟文化迅速發展的需要同當前經濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”，生態環境建設的重點在于如何認識自然環境對經濟社會發展的約束條件，以何種方式解決自然和社會的矛盾。毛澤東同志提出：“我們要進行大規模的建設，但是我國還是一個很窮的國家，這是一個矛盾。全面地持久地厲行節約，就是解決這個矛盾的一個方法。”這一時期，中國共產黨領導人民廣泛開展綠化祖國、厲行節約等生態實踐活動，并以憲法方式加以明確。1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》提出“保護森林，并有計劃地發展林業”方針，1954年憲法明確了自然資源國有屬性，隨后陸續頒布《森林采伐更新規程》《工業“三廢”排放試行標準》《防止沿海水域污染暫行規定》等法規規章。20世紀70年代，世界范圍內興起第一波環境保護高潮，在周恩來總理的親自關懷和大力推動下，中國派代表團參加聯合國人類環境會議并做大會發言。1973年，中國召開第一次全國環境保護會議，討論通過《關于保護和改善環境的若干規定（試行草案）》，制定《關于加強全國環境監測工作意見》和《自然保護區暫行條例》，拉開了我國環境法治建設的序幕。
（二）不走彎路，中國特色生態環境保護法治道路接續探索
黨的十一屆三中全會召開后，全黨全國工作中心向經濟建設轉移，實行改革開放。這一時期，面對西方發達國家“先污染后治理”的現代化之路，追切需要回答中國在現代化道路上如何處理“經濟建設”與“環境保護”的關系，以及應以何種方式避免“重蹈覆轍”。中國共產黨提出堅持環境保護與經濟社會協調發展，絕不走先污染后治理的彎路，更加注重發揮法治在環境保護中的基礎性作用。鄧小平同志明確指出，“應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如……環境保護法……等……做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。1978年憲法明確規定：“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”，確立環境保護的“國策”地位。1979年，中國首部綜合性環境保護法律——《環境保護法（試行）》出臺，明確宣示：“中華人民共和國環境保護法的任務，是保證在社會主義現代化建設中，合理地利用自然環境，防治環境污染和生態破壞，為人民造成清潔適宜的生活和勞動環境，保護人民健康，促進經濟發展”，以法治方式加快探索“協調發展”的中國式環境保護道路。這一時期，中國主動融入國際環境治理體系，積極參與形成和推動國際社會達成“可持續發展”共識。中國派代表團參加1992年聯合國環境與發展大會，1994年，中國政府批準發布《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，從人口、環境與發展的具體國情出發，提出了中國可持續發展的總體戰略、對策以及行動方案。1996年，《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》把實施可持續發展作為現代化建設的一項重大戰略，使可持續發展戰略在中國經濟建設和社會發展過程中得以實施；黨的十五大報告提出“實施科教興國戰略和可持續發展戰略”，強調要“正確處理經濟發展同人口、資源、環境的關系”。黨的十六大報告提出全面建設小康社會，把"可持續發展能力不斷增強“作為全面建設小康社會的重要目標之一，強調將人口、資源、環境工作切實納入依法治理的軌道。黨的十七大報告進一步將"律設生態文明”作為實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求。“可持續發展”成為中國共產黨認識和處理人與自然關系的核心理念。在探索中國式環境保護道路的過程中，推動形成中國特色的環境保護法治體系是其中重要環節。1982年憲法進一步明確“國家保護和改善生態環境和生活環境，防治污染和其他公害”的國家任務：修訂《環境保護法》，制定或修改《水污染防治法》《水法》等20多部法律，初步形成環境保護法律體系，在解決環境保護領域“有法可依”問題的基礎上，確立了“協調發展”原則，建立了環境管理體制和制度體系。環境保護專門立法在借鑒國外環境影響評價、環境標準、污染者負擔等先進制度的基礎上，結合中國實際建立“三同時”“排污申報”“現場檢查”等中國特色的環境法律制度；環境管理部門在國家治理中的地位不斷提升、職能不斷強化、法律與政策緊密結合、執法更加有力，逐漸探索出了一條中國特色的環境保護法治道路。中國進入新時代，我國社會的主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，生態環境狀況與人民群眾對優美環境的需求成為社會主要矛盾的重要方面和制約中國現代化建設的瓶頸。中國共產黨審時度勢，將生態文明提升至“五位一體”總體布局，把生態環境保護置于現代化事業發展的突出位置，堅定不移地走“生產發展、生活富裕、生態良好”的文明發展道路，創造人類文明新形態。在推進中國特色社會主義發展道路、理論、制度過程中，形成了內涵豐富、邏輯嚴密、系統科學的習近平生態文明思想，為“人與自然和諧共生”的現代化道路提供了根本遵循。習近平總書記提出的“十個堅持”，體現了新時代生態文明建設的根本保證、歷史依據、基本原則、核心理念、宗旨要求、戰略路徑、系統觀念、制度保障、社會力量、全球倡議，構成習近平生態文明思想的核心內容。習近平生態文明思想深化與創新了中國共產黨關于生態文明的理論成果，把生態文明的認識提升到了一個新高度；繼承與創新了馬克思主義自然觀、生態觀，實現了馬克思主義關于人與自然關系思想的與時俱進；吸收與發展了中華優秀傳統生態文化，讓“天人合一”“道法自然”等哲理思想在21世紀的當代中國煥發出新的生機和活力；拓展與超越了全球可持續發展經驗成果，是中國式現代化道路和人類文明新形態的重要內容和重大成果；指引黨和國家把生態文明建設作為關系中華民族永續發展的根本大計，把“美麗中國”納入社會主義現代化強國目標，把“生態文明建設”納入“五位一體”總體布局，把“人與自然和諧共生”納入新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略，把“綠色”納入新發展理念把“污染防治”納入三大攻堅戰，開展了一系列根本性、開創性、長遠性的工作，推動我國的生態文明建設和生態環境保護發生了歷史性、轉折性、全局性變化，創造了舉世矚目的生態奇跡和綠色發展奇跡，美麗中國建設邁出重大步伐。過去10年，我國以年均3%的能源消費增速支撐了年均6.6%的經濟增長。全國地級及以上城市細顆粒物（PM2s）年均值由2015年的46微克/立方米降至2021年的30微克/立方米，成為全球大氣質量改善速度最快的國家。全國地表水優良斷面比例達到84.9%，已接近發達國家水平。全國土壤污染風險得到基本管控。我國生態環境保護成就得到國際社會廣泛認可，成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者。10年來，中國以前所未有的決心力度推進生態文明建設。針對嚴重制約我國生態環境保護工作的“體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密、執行不到位、懲處不得力”等問題，習近平總書記反復強調“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”，要求完善生態文明法治體系。黨中央圍繞生態環境法治建設作出系列重大決策部署，將生態文明體制改革作為全面深化改革的重要方面，將生態環境保護法律制度建設作為全面推進依法治國的重要內容，相繼出臺《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》等40多部改革方案，將生態文明寫入黨章、寫入憲法，25部生態環境相關法律得到制修訂，我國生態文明“四梁八柱”性質的制度體系基本形成。經過40多年的努力，我國生態環境法治體系建設取得歷史性巨大成就。在立法方面，具有中國特色的生態環境保護法律體系基本形成。我國生態環境保護相關法律達到30多件，還有100多件行政法規和1000余件地方性法規，初步形成了包括綜合性法律、污染防治專門法律、環境和生物多樣性保護法律、資源保護利用法律、流域性生態環保法律、特殊地理地域保護法律在內的法律體系。在執法方面，體現中國國情的體制機制不斷完善。通過大力推進生態文明體制改革，建立生態環境統一監督管理體制，構建“源頭嚴防—過程嚴控—后果嚴懲”的“大環境保護”格局；推進生態環境綜合執法改革，實行省級以下垂直執法；建立中央環保督察和領導干部綠色審計制度，加大“黨政同責、終身追責”實施力度；推進排污許可證改革、嚴格執行按日計罰等強制性措施，建立行政執法與刑事司法銜接機制，以最嚴格的環境執法措施加強生態文明建設。在環境司法方面，體現中國司法特性的環境司法專門化專業化體系穩步推進，2014年最高人民法院成立環境資源審判底，截至2021年12月，全國共成立環境資源審判專門機構2149個：2019年最高人民檢察院成立第八檢察廳，全國基本建成公益訴訟檢察工作體系。10年來，人民法院審結環境資源案件約192.9萬件；檢察機關起訴破壞生態環境資源犯罪20.9萬人，辦理相關公益訴訟案件35.2萬件。最高人民法院、最高人民檢察院單獨或聯合發布相關司法解釋20余件，最高人民法院發布26個指導性案例，24批260個典型案例，充分發揮了司法機關護航美麗中國的功能和作用。在全球環境治理中，我們不斷貢獻中國方案，承擔大國責任。中國不斷深化環境治理領域的國際交流合作，積極落實2030年可持續發展議程：中國倡導建立了“一帶一路”綠色發展國際聯盟，已有40多個國家的150余個合作伙伴，實施了綠色絲路使者計劃。深度參與全球環境治理，持續推動《聯合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協定》全面有效實施，大力支持發展中國家能源綠色低碳發展，積極履行《生物多樣性公約》及其議定書。務實開展多邊、雙邊環境合作，加強南南合作以及同周邊國家的合作，截至
2022年6月，已經與38個發展中國家簽署了43份氣候變化合作文件。中國生態文明建設的理念和實踐成果得到國際社會廣泛贊譽，聯合國環境規劃發布《綠水青山就是金山銀山：中國生態文明戰略與實踐》報告，聯合國環境規劃署的數據庫建立了中國環境司法裁判專門板塊，收錄中國兩批20件環境資源典型案例和4部環境資源審判白皮書，展示了中國環境法治建設的成效與貢獻。二、從“四個現代化”到“中國式現代
化”：環境法治建設新方位新使命
黨的二十大報告在總結我國生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化的基礎上，明確指出新征程上“生態環境保護任務依然艱巨”，從“尊重自然、順應自然、保護自然，是全面建設社會主義現代化國家的內在要求”的高度，對生態文明建設進行全面部署：從“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”的廣度，明確了環境法治建設的方向和目標，為踏上現代化新征程的中國環境法治建設確立了新方位、新使命。（一）“人與自然和諧共生的現代化”為環境法治建設明確新方位、新使命習近平總書記指出：“中國式現代化，是中國共產黨領導的社會主義現代化，既有各國現代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。中國式現代化是人口規模巨大的現代化，是全體人民共同富裕的現代化，是物質文明和精神文明相協調的現代化，是人與自然和諧共生的現代化，是走和平發展道路的現代化。”中國式現代化道路在中國共產黨領導下歷經百年奮斗形成，是繼工業現代化、農業現代化、國防現代化、科學技術現代化之后，在深刻把握中國共產黨執政規律、社會主義現代化建設規律、人類社會發展規律的基礎上提出的全新論斷，是馬克思主義中國化、時代化的最新成果，體現了中國智慧、文明和歷史，反映了世界現代化理論的最新發展。中國式現代化摒棄了西方以資本為中心、兩極分化、物質主義膨脹、對外擴張掠奪的現代化老路，體現了在人口規模巨大的條件下，堅持以人民為中心、物質文明和精神文明相協調、人與自然和諧共生、走和平發展道路的本質要求。習近平總書記深刻揭示了中國式現代化與西方現代化的根本區別，為全面建成社會主義現代化強國、實現新時代新征程上中國共產黨的使命任務，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興提供思想指引和行動指南。習近平總書記明確指出：“中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。人與自然是生命共同體，無止境地向自然索取甚至破壞自然必然會遭到大自然的報復。我們堅持可持續發展，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，像保護眼睛一樣保護自然和生態環境，堅定不移走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，實現中華民族永續發展。”這是繼黨的十八大報告將生態文明建設納入“五位一體”總體布局，提升牛態文明建設在建設社會主義現代化強國中的戰略地位之后，首次在黨的報告中將“人與自然和諧共生的現代化”納入“中國式現代化”的本質性規定，明確了生態文明建設對于“全面推進中華民族偉大復興”的新使命。西方國家現代化與工業文明相伴而生，在實現生產力快速發展的同時付出了巨大的生態環境代價。無止境地向自然索取、以污染和破壞自然的方式滿足人類無止境的物質欲望，必然會遭到大自然的報復，這是我們從西方現代化中得出的規律性認識，對中國式現代化的道路選擇具有重要啟示意義。中華民族自古就有“天人合一”“道法自然”的樸素自然觀和“天地有節”“取用有度”的生態智慧，萬物各得其和以生、各得其養以成。人與自然是生命共同體，建設生態文明，關系人民福祉，關乎民族未來。中國式現代化絕不照搬輕視自然、支配自然、征服自然的西方現代化模式，不走西方發達資本主義國家先污染、后治理的現代化的老路，而是將尊重自然、順應自然、保護自然作為中國式現代化的內在要求，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要，同步推進“生產發展、生態良好、生活富裕”，開辟人與自然和諧共生的現代化的嶄新道路，以拓展人類文明新形態。習近平總書記將“人與自然和諧共生的現代化”納入“中國式現代化”的深刻內涵，強化與升華了生態文明建設在實現中華民族偉大復興歷史愿景中的戰略地位與重大使命。較之于黨的十九大報告第九部分 “加快生態文明體制改革，建設美麗中國” 提出的推進綠色發展、著力解決突出環境問題、加大生態系統保護力度、改革生態環境監管體制等要求，黨的二十大報告第十部分在繼續表達“大自然是人類賴以生存發展的基本條件”“尊重自然、順應自然、保護自然”理念的基礎上，根據10年來生態文明建設新進展和生態環境面臨的新挑戰，立足于“廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現”的2035年總體目標，圍繞“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”，提出了“加快發展方式綠色轉型”“深入推進環境污染防治”“提升生態系統多樣性、穩定性、持續性”“積極穩妥推進碳達峰碳中和”等未來5年工作新要求。從憲法確定的“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興” 的國家目標看，“人與自然和諧共生的現代化”對應著憲法規定的“生態文明”和“美麗”，環境法治肩負實現憲法規定的國家目標、落實國家任務的責任擔當，必然要以促進生態文明建設、實現可持續發展為新定位與新使命。（二）“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”提出環境法治建設新階段新要求習近平總書記指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關系黨執政興國，關系人民幸福安康，關系黨和國家長治久安。必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。”“自黨的十五大提出“依法治國”基本方略以來，法治在黨治國理政中的戰略地位不斷提升，中國環境保護事業發展的法治底色更加鮮明。黨的二十大報告在第七部分專門強調“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”，首次在黨的報告中將“法治”列為單獨章節予以重點論述，突出了全面依法治國關系黨執政興國、關系人民幸福安康、關系黨和國家長治久安的深刻意義。這也意味著，全面依法治國、建設社會主義法治國家是實現中國式現代化的必由之路，法治化對于全面建設社會主義現代化強國具有無可替代的促進功能和保障作用。
從人類文明發展史看，法治是人類文明現代化的共同特征，民主、公平、正義、權利、自由、平等、法律權威、法律信仰等法治精神與理念也是中國現代化必須具備的基本價值追求。但是，“走什么樣的法治道路、建設什么樣的法治體系，是由一個國家的基本國情決定的”。中國的法治道路“要從中國國情和實際出發，走適合自己的法治道路，決不能照搬別國模式和做法，決不能走西方‘憲政’‘三權鼎立’‘司法獨立’的路子”。中國特色的法治道路是在中國共產黨領導下，立足于數千年的中華法律文明、百年大黨的紅色法治文化，經過新中國70多年法治實踐、改革開放40多年法治改革的不斷探索，特別是黨的十八大以來的全面依法治國偉大實踐所形成的，其所蘊含和展現的人民性、深刻性、全域性以及社會主義屬性為其他類型的法治所不可比擬。作為21
世紀馬克思主義法治理論和馬克思主義法治理論中國化的最新成果，以“十一個堅持”為核心要義的習近平法治思想，是法治化保障和促進實現中國式現代化的根本遵循。
習近平總書記強調，“我們要堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家，圍繞保障和促進社會公平正義，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化”。總體上看，“國家各方面工作法治化”，就是要堅持以法治理念、法治思維、法治程序、法治方式、法治機制開展工作，把國家各方面工作納入法治軌道，堅持依法執政、依法立法、依法行政、依規依法監察、依法公正司法，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，在國家工作的各個方面各個環節都增強合憲性、合法性，減少違法性違規性。就生態文明建設而言，“國家各方面工作法治化”意味著把生態文明建設納入法治軌道，以法治理念、法治思維、法治程序、法治方式、法治機制推進生態環境治理，在法治軌道上推進環境治理體系和治理能力現代化。在生態環境治理各個領域，實現法律規范全覆蓋、執法司法全鏈條、良法善治全方位，使法治成為生態環境保護工作的崇高理念、堅定信仰、常規思維和基本方式，成為引領、規范和保障生態文明建設的“軌道”，通過生態環境保護方面工作法治化推進和護航中國式現代化。
在法治軌道上推進生態文明建設，必將為國家環境治理帶來一場深刻的法治革命也是對生態環境法治建設的新要求。在生態環境法治建設中，既要堅持中國特色環境保護道路，又要堅持全人類共同價值和基本共識，主動融入國際環境治理體系；既要建立高質量的生態環境法律體系，也要建設高效能的生態環境法治實施體系；既要著力完善生態環境法治體系，更要不斷促進生態環境法治體系的守正創新和與時俱進；既要堅持問題導向、目標導向，還要增強系統觀念和效果思維；既要發揮生態環境法治的規范和保障作用，同時要發揮法治的引領和促進作用。
三、從“環境法律體系”到“環境法治
體系”：環境法治建設邁向新征程
回首中國共產黨領導下的環境法治建設百年征程，中國特色生態環境法治建設在不斷探索中發展、完善、成熟，中國進入新時代。在習近平總書記親自謀劃和推動下，生態環境法律體系得到重構，生態環境制度體系得到重整，生態環境執法司法得到重塑，生態環境法治保障和促進環境治理體系現代化的能力得到極大提升，彰顯道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。在邁向實現第二個百年奮斗的新征程上，我們依然面臨著實現美麗中國建設目標的艱巨挑戰。為此，迫切需要深刻理解習近平法治思想的生態文明法治理論，準確把握“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”和“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”的整體部署，統籌環境法律體系的立改廢釋纂，增強環境法治的系統性、整體性、協同性、時效性。
（一）貫徹落實“統籌立改廢釋纂”新要求，加強環境法典編纂研究
習近平總書記在黨的二十大報告中強調：“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。……加強憲法實施和監督，健全保證憲法全面實施的制度體系……加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統籌推進國內法治和涉外法治……推進科學立法、民主立法、依法立法，統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性”，對包括生態環境法律體系在內的中國特色社會主義法律體系建設提出了新要求。“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”是生態文明建設必須堅持的重要原則，是保證憲法全面實施的重要內容，也是完善中國特色社會主義法律體系的重要方向。當前，我國生態環境領域相關法律達到30多件，但這些涵蓋了山水林田湖草等環境要素的法律在我國宣告形成的中國特色社會主義法律體系中，被分別歸于行政法和經濟法兩個部門。其中，《環境保護法》及污染防治類立法在行政法部門，資源利用和保護類立法在經濟法部門，而生態系統安全、生物多樣性保護、流域保護等綜合性、跨區域性立法則成為體系真空地帶。加之大多數法律在20世紀八九十年代制定，雖經多次修正修訂，但立法理念不一致、立法內容重復、沖突與漏洞并存等問題十分明顯，嚴重制約了環境法律實施效能的發揮，亟須轉變立法模式、統一環境立法體系。黨的二十大報告在全面依法治國整體部署中，特別提出了“統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性”。首次在黨的報告中明確將“纂”作為一種獨立的立法形式，為完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系劃定了新起點，也為中國環境法治建設的進一步發展創造了新契機。作為法律體系中的最高立法形式，法典編纂具有其他立法形式難以比擬的法治價值、政治價值和文化價值，不僅可以通過形式理性提高法律規范的邏輯體系，實現法制統一、促進法治實施，同時可以更好地融入國家治理現代化，促進國家戰略轉型、實現社會發展變革，還可以弘揚傳統律典編纂文化、傳承古老生態哲學智慧，實現中華優秀傳統文化與社會主義核心價值觀的對話。當代中國，有習近平生態文明思想和習近平法治思想領航，有中國特色社會主義法律體系的內生動力，有中華優秀生態文化和法典化傳統的滋養，有域外環境法典編纂的實踐經驗，有多年來環境法學理論與實踐研究的積淀，為環境法典編纂提供了良好的政治基礎、民意基礎、理論養分和技術支持，環境法典編纂條件已經成熟。加強環境法典編纂研究，是環境法學人貫徹落實黨的二十大精神的使命擔當。一是立足“中國式現代化”的新方位，從“人與自然和諧共生”的高度加強環境法典編纂理論研究。堅持人民至上的法治立場，用以學術講政治的研究態度，貫通事理與法理的研究方法，將人民群眾的綠色期盼、黨的二十大報告精神指示轉化為“人與自然和諧共生”的法理要義，落實在環境法典的價值與規則體系之中。堅持守正創新的思維方法，合理借鑒我國民法典編纂經驗和國外環境法典編纂經驗，弘揚中華民族“天人合一”的生態哲學和“寓道于術”的立法智慧，探索形成現代化中國式環境法典編纂的路徑和方案，用國際通用的法律語言講好中國環境法典故事。二是踐行“統籌立改廢釋纂”的新使命，以“山水林田湖草沙統籌治理”的系統思維，全面推進環境法典編纂實踐探索。認真檢視生態文明建設和環境法治實踐的成就與教訓，以可持續發展價值目標統領立法體系化，著力消除現行法中的矛盾、沖突、不一致，通過法典編纂將“人與自然和諧共生”的絕大部分規則納入一部法律之中，增強環境立法的體系性。同時，科學規劃、統籌安排環境法典編纂、單行法創制修改、相關法律法規清理、立法司法解釋等工作，促進環境保護領域形成以法典為中心、多種立法形式協調發展的法律淵源體系，以良法推動實現環境法治的系統性、整體性、協同性、時效性，為完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系增添綠色底色。（二）加快建設生態環境法治體系，推進生態環境治理工作法治化
黨的二十大報告從“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”“扎實推進依法行政”“嚴格公正司法”“加快建設法治社會”四個方面，對“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”進行了部署，其抓手是中國特色社會主義法治體系。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上明確指出，“建設中國特色社會主義法治體系是推進全面依法治國的總抓手。要加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系”，為加快建設中國環境法治體系、推進生態環境治理工作法治化提供了根本遵循和指南。一是加快形成完備的生態環境法律規范體系，為生態環境法治建設提供制度基礎。針對當前存在的立法質量不高、體系性不強等問題，在開展“適度化”環境法典編纂的同時，以“補短板”思路加強生態環境重點領域立法，制定相關行政法規，完善生態環境標準體系，制定履行國際環境條約的相關法律法規；提升黨內生態環境保護制度供給，加強黨內法規執行力度，重視黨內法規同國家法律的銜接和協調，通過黨內規范法制化與國家法律黨紀化等方式實現二者之間的有效轉換，形成 “黨規十國法” 的生態環境規范體系，將黨領導生態環境法治建設的生動實踐轉化為中國特色的制度優勢。二是構建高效的生態環境法治實施體系，全面推進生態環境法治實踐。在習近平生態文明思想和習近平法治思想指引下，統籌推進依法執政、嚴格執法、公正司法與全民守法，加強生態環境法治實施體系的整體性、協調性、協同性，優化執政、執法、司法與守法各環節之間的溝通銜接，破解法治實施資源有效配置不足的問題。堅持依法行政，建立權責統一、權威高效的生態環境保護執法體制，嚴格規范生態環境執法程序，提升執法質效；堅持公正司法，完善公正高效權威的中國特色社會主義環境司法制度、繼續推進生態環境司法專門化，建立健全行訴對接、行檢協調、法檢協同機制，完善生態環境公益訴訟制度，加強檢察機關生態環境公益訴訟工作；推進全民守法，將生態文明理念、法治理念、法治規范納入國民教育及全民普法內容，健全生態環境保護守法的激勵約束機制，倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，推進生態環境保護全民行動。
三是健全嚴密的生態環境法治監督體系，規范生態環境保護公權力運行。健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的生態環境法治監督體系，提升監督主體劃分、監督權力配置以及監督事項銜接等方面的體系化程度，糾正重問題處置、輕風險防范等問題。以黨內監督引領生態環境法治監督，運用法治思維和法治方式，進一步推進生態環境紀檢監察工作規范化，推動黨內監督與其他監督形式有機貫通；以國家監督強化生態環境法治監督，進一步發揮立法監督功能、重點加強對行政執法的全流程監督、提升對司法的監督質效、探索對監察監督的機制；以社會監督充實生態文明法治監督，形成黨內監督、國家監督與社會監督相互貫通、相互支撐的格局，消除權力監督的真空地帶。四是強化生態環境法治保障體系，為生態環境法治建設提供重要支撐。加強和改進黨對生態環境法治建設的領導，為生態環境法治建設提供有力的政治組織保障。針對生態環境法治建設中地方重視、支持不足的問題，持續深入開展中央生態環境保護督察，壓實地方生態環境保護 “黨政同責、一崗雙責” 。加快推進生態環境制度的物質化基礎建設，加強生態環境保護科技和信息保障，促進生態文明建設中事權與財權相匹配。創新生態環境法治人才培養機制，加強生態環境法治工作隊伍建設，完善對生態環境立法、執法、司法、法學教育、法律服務與法律普及相關人員的培養和激勵機制，加大涉外生態環境法治的學科建設和人才培養，提升中國生態環境法治的國際影響力。
責任編輯：譚則章
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