三農問題的核心是土地問題，而土地問題的實質是土地權利問題。“三權分置”下農村宅基地使用權制度改革，對于解決好我國三農問題，落實精準扶貧、鄉村振興和新型城鎮化戰略均具有重大意義。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式。2020年，中央農辦、農業農村部在全國104個縣（市、區）和3個地級市啟動了新一輪宅基地制度改革試點。宅基地制度改革逐漸步入深水區，改革的方向與焦點日趨明晰。宅基地的財產功能日益顯化，“三權分置”之下如何適度放活“宅基地使用權”，如何科學構造其運行制度以實現合法、有序與自由運轉，如何通過其良性法治運行機制以實現該權利之純財產性質和拓展該權利之權能，已經成為宅基地制度改革迫切需要補足的立法問題。
一、理論上以動態性思維、系統性視角、權利運行為主線重構“三權分置”下的宅基地使用權法律制度
宅基地使用權制度是我國特有的法律制度，國外學者缺乏對該制度的直接研究。英國、美國、法國和日本等發達國家的土地制度臻于完善，對土地權利制度的研究重心由土地歸屬轉向土地利用，更關注于土地權利對資源配置和利益分配的作用。大多數學者認可土地權利的市場化運行，認為其是提升土地資源配置效率、提高農民財產性收入的有效途徑。同時，大部分學者認為產權應根據社會發展的需要來調整權利束內容和建構合適的產權結構，絕對固化的產權結構不能適應社會發展的客觀需要。總體上，由于國情和法律文化的差異，國外缺乏直接對應的研究，但卻提供了極具參考價值的鏡鑒。國內既有的宅基地問題研究，一類是宏觀性探究“三權分置”的靜態權利體系或權利重構問題；另一類是專項研究宅基地的收回、轉讓、置換、征收補償、有償退出等個別具體問題。鮮有在“三權分置”的政策背景下對“使用權”的權利運行問題進行全面、深入和系統的研究。
我國理論上應突破農村土地所有制爭議的理論困擾，肯定宅基地使用權的可處分性與收益，激發農村宅基地所蘊含的財產價值。我國宅基地制度改革的基本趨向，理應是在財產功能導向中維護居住保障。“三權分置”的關鍵是“宅基地使用權”的法律構建，設計“使用權”就是要允許市場機制能夠規范發揮配置作用。以“權利行使”為邏輯線索，架構用益物權的生成機制，從而建立多層級的用益物權體系。宅基地使用權應回歸私權屬性，構建符合市場法則的法律運行制度。
我們在學術理論與制度設計的思路上，理應突破靜態的權利本體研究、以及分散的制度研究之思維藩籬，以宅基地使用權的運行為主線，打破權利運行各環節的制度壁壘，實現相關內容之間的有效銜接，以動態的學術思維、系統性的學術視角構建其權利運行法律制度。具體而言，梳理與總結近年來宅基地試點改革經驗，以體系化思維設計法律規則以實現相關制度的有效銜接，為落實“放活宅基地使用權”的國家政策提供詳盡的法律方案，內容上應涵括宅基地使用權的得喪變更、有償使用、用途轉用、收益分配、運行規則、風險規避與制度配套等諸方面。
二、宅基地使用權的得喪變更
按照現行法律制度，農民集體成員可以基于其身份經過申請而無償取得宅基地使用權，然而農村可用于住宅建設的土地資源有限，隨著農村人口的增長使得“人地矛盾”日益突出。可考量農民集體成員自出生開始，獲得一定的宅基地指標，而后其在具備經濟行為能力時（如年滿18周歲）方可經申請而實際獲批，宅基地使用權審批可由縣級下放至鄉（鎮）。
隨著農村經濟社會的發展和城鄉一體化的推進，宅基地上原有的身份性和福利性特征將漸趨消亡，宅基地的權利主體范疇亦必將突破本農民集體成員的身份限制。集體成員基于其身份可以原始取得使用權，而實行宅基地使用權有償制度和期限制度之后，非集體成員經過農村集體民主議定程序三分之二以上表決通過后，亦可繼受取得宅基地使用權。
簡而言之，明確宅基地集體所有性質，賦予集體經濟組織對宅基地分配與利用的決策權，強化其宅基地監管能力；改革宅基地審批制度，明確宅基地管理中的政府權力清單；明晰宅基地的申請條件和審批程序，完善宅基地權利救濟制度，確立宅基地違法行為的懲治規則；完善宅基地有償退出機制，盤活閑置宅基地，提高存量宅基地的利用效率。
三、宅基地使用權的有償使用與期限制度
目前，農村宅基地使用權不僅可以無償取得，而且并未有期限限制，部分農村地區大量的宅基地使用權在獲批后處于閑置狀態，造成農村土地資源的極大浪費。可考慮實行宅基地使用權的有償使用與期限制度，以達地盡其利之目的。
對于非農民集體成員繼受獲得宅基地使用權，實行有償使用。一方面，可以督促已經取得使用權的權利主體及時行使權利，避免宅基地的閑置與浪費；另一方面，所獲取的有償費用可以在農民集體與初始宅基地使用權主體之間合理分配，最終實現對農村宅基地資源的充分利用。地市一級的地方政府可以制定不同地區宅基地基準地價標準，供宅基地的權利主體參考，若受讓者是非農民集體成員，不得低于基準地價協商確定使用費用。
依申請原始取得的宅基地使用權一般為70年期限，期滿后非基于社會公共利益征收且地上房屋存續則自動延展；繼受取得的期限為30年，自初始取得之日起算，后手期限為30年減去前手期限，期滿之后使用權收歸農民集體。
四、宅基地使用權運行的法律規則
在不違反法律法規的效力性、強制性規范和社會公序良俗前提下，農村宅基地使用權可以轉讓、置換、租賃、抵押、入股、繼承和退出等合法方式實現有序運行。具體的權利義務配置，在宏觀上堅持公平與效率的辯證統一，恪守保護各主體合法權益的權利本位理念；在規范農民集體、農民和第三方關系時，應對農民有提前、適度的保護性安排。在微觀上從各流轉形式的主體、客體、權利義務、權利變動和法律效果等多層面進行立體性設計。
1.轉讓與置換
在宅基地使用權期限內，權利主體可以將其權利予以轉讓，但轉讓期限不得超過宅基地使用權期限，超過部分無效且應以轉讓合同生效后所剩余的宅基地使用權期限計算。
經雙方當事人協商同意，宅基地使用權可以置換，置換后應在法定期限內向登記機關申請宅基地使用權的權利變更。
2.抵押
宅基地抵押權實現時，創設集體成員和農民集體的優先回贖權。基于一定歷史時期內宅基地仍具有的身份性和福利性，可賦予同等條件下農民集體成員優先回贖的權利，在農民集體成員無意購買時，農民集體可優先有償收回，用以發展壯大集體經濟。優先回贖權是一種法定的權利，其主要目的在于保護農民或農民集體對土地或房屋進行投資的利益，方便對土地與房屋的利用。
3.租賃與入股
宅基地的租賃期限最長不得超過二十年，超過部分無效，超過租賃期限的推定其租賃期限為二十年。
宅基地使用權在其使用期限以內可以將其權利出資入股。
4.繼承
宅基地使用權人的本農民集體成員繼承人可以繼承宅基地使用權或者宅基地使用權的權利份額。非農民集體成員的繼承人可以繼承宅基地上房屋的所有權，但不能繼承宅基地使用權，繼承人以宅基地上房屋所占用的宅基地或者超過標準部分的宅基地為限取得宅基地法定地上權，并對農民集體負有給付適當土地使用金的法定義務。
5.退出與收益分配
非基于公共利益，宅基地使用權的退出堅持自愿原則和有償原則，應按照其市場價值評估之后給予權利主體合理的經濟補償。
宅基地使用權人的土地財產權益依法受法律保護，建立兼顧農民集體、農民和第三方等各方利益主體的土地收益分配和征收補償制度。
6.宅基地使用權運行中房地關系的處理
通過區分閑置土地、正使用的土地和將來新增的土地，分別作出差異化的制度安排：增量宅基地（宗地、宅基地指標）的使用權具有完備的流轉權能，不存在宅基地與地上附著物的關系處理問題。存量宅基地的使用權實行有限流轉，其余而不用、有償取得或者隨地上建筑物流轉的方可流動；因權利實現，導致房地權利主體不一致時，視為存在租賃法律關系。
五、宅基地使用權運行的風險規避
1.主體釋緩機制：對流轉主體的主體資格設置條件
從宅基地使用權主體的基本生存保障考慮，應對流轉主體設置一定的門檻，即唯有具備一處以上住所的主體，方能將其農村住宅及其地下宅基地使用權流轉，以此保障權利主體的基本居住權益。
2.客體釋緩機制：區分全部流轉與有限流轉
存量宅基地的使用權實行有限流轉，其余而不用、有償取得或者隨地上建筑物流轉的方可流轉。增量宅基地（宗地、宅基地指標）的使用權具有完備的流轉權能。
3.土地規劃與用途管制
改變當前指標控制式的土地規劃方法，變更為公眾參與式的土地規劃方法，增強對宅基地的集中規劃與管理，宅基地使用權與集體用地使用權等權利類型，轉換的條件與程序須嚴格依法進行；確保宅基地來源的合法性，宅基地使用權不得用于商品房的開發利用，編制新的土地用途分區規劃，制定新的土地利用管制規則，以保護公共利益和保護耕地的基本國策。
4.構筑政府保障性制度
首先，可設置宅基地使用權流轉強制保險制度。權利主體在流轉權利時必須購買強制保險，若權利主體最終承擔失去農村土地權利的法律風險時，可通過強制保險制度維持其基本的生存保障需求。其次，以稅收形式提取風險基金。宅基地使用權價值實現時，應從交易所得款項中提取風險基金，按一定的比例以稅收方式繳納，以解決失地農民的社會保障費用。最后，建立政府性質的補償機制。縣級以上地方政府可以設立宅基地使用權運行風險補償專項資金，對因喪失宅基地權益而導致生活困難的農民予以補償，補償比例最高不超過宅基地使用權交易額的一定比例。
作者：胡建 浙江理工大學法政學院副教授
本文是中國法學會2022年度部級法學研究課題“面向共同富裕的農村宅基地使用權運行法治保障研究”（課題編號CLS（2022）C04）的階段性成果。