一、香港特別行政區維護國家安全“雙軌刑事管轄機制”的形成
為確保“一國兩制”在正確軌道上行穩致遠，中央對香港的全面管治權得以有效行使，在制定危害國家安全犯罪的管轄機制時，既要突出鮮明的政治要求，又要明確法律要求。全國人大常委會于2020年6月30日正式頒布實施《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（以下簡稱“香港國安法”），該法在刑事管轄問題上開創性地確立了雙軌機制。
這種雙軌刑事管轄機制有兩個分支，即“特區管轄模式”和“中央管轄模式”。“特區管轄模式”是指香港特別行政區的執法、司法機關依照香港國安法和當地法律獨立管轄危害國家安全的犯罪案件；中央原則上不參與具體事務，必要時行使法定監督權。“中央管轄模式”是指當香港特別行政區的執法、司法機關基于法定事由無法或難以管轄危害國家安全的犯罪案件時，中央依法設立或授權的機關取而代之行使相關管轄權，此時不再適用香港本地法律，而是《刑事訴訟法》等內地相關法律。這兩種管轄模式都只適用于危害國家安全犯罪的案件，普通的刑事案件仍然適用原有的管轄機制。這兩個模式呈遞進式關系，在適用上有先后之分。當一起危害國家安全的刑事案件發生后，優先適用特區管轄模式，中央管轄模式只在特定條件下適用。
二、對香港特別行政區維護國家安全“雙軌刑事管轄機制”的分析
（一）特區管轄模式的不足之處
第一，適用特區管轄模式的案件在定罪量刑方面沒有突出維護國家安全的色彩。由于各種因素，香港本地的刑事法律對于危害國家安全的犯罪行為和普通破壞社會秩序的犯罪行為沒有作出明確區分，以致于香港司法機關依據《公安條例》《刑事罪行條例》作出的判決經常量刑過輕。另外，香港特別行政區遲遲沒有對《基本法》的第二十三條制定本地法律。所以香港本地法律在維護國家安全方面經常無法起到懲罰犯罪和預防犯罪的作用。第二，在審判階段，案件分配程序存在漏洞。面對一些法官違背中立性的做法，從審判管轄層面，中央缺乏必要的監督，以致于案件未能合理分配，公正審判難以實現。第三，外籍法官能否審理危害國家安全案件存在爭議。香港國安法沒有對外籍法官的問題作出特別規定。但在審理危害國家安全犯罪的案件時，外籍法官倘若參與其中，雖然不能一概而論，但潛在性的隱患始終存在。
（二）中央管轄模式的不足之處
第一，駐香港特別行政區維護國家安全公署的刑事訴訟主體地位在《刑事訴訟法》中未予承認。2020年香港國安法首次提出設立該機構，并賦予其特定類型案件的偵查權。但《刑事訴訟法》作為上位法尚未修改。導致駐香港特別行政區維護國家安全公署“有實無名”，一旦具體案件發生，它只能行偵查權之“實”，卻無偵查機關之“名”。那么該機構依據香港國安法第五十七條在適用《刑事訴訟法》辦案時就顯得名不正言不順，甚至在具體行使偵查職權時法律依據也不明確。第二，內地公安機關對駐香港特別行政區維護國家安全公署的協助程序有待建立。駐香港特別行政區維護國家安全公署依據香港國安法在香港特別行政區行使偵查權。作為特例，內地檢察機關和該機構之間可以突破地區管轄的慣例進行審查批捕、退回補充偵查等訴訟行為。但是當案件偵查終結需移送內地起訴、審判時，如果涉案犯罪嫌疑人需要羈押，顯然駐香港特別行政區維護國家安全公署受其自身轄區的限制無法行使職權，而內地看守所是由公安機關負責，為保證此類案件的刑事訴訟活動順利進行，需要制定內地公安機關和駐香港特別行政區維護國家安全公署的協助程序。第三，《刑事訴訟法》等相關法律在香港特別行政區的適用問題。結合香港國安法第五十七條第一款規定，中央管轄模式啟動后，有關機關依法對相關刑事案件進行立案偵查、起訴、審判等工作時，訴訟程序事宜適用《刑事訴訟法》等相關法律。其中“等相關法律”的表述值得推敲。主要表現在兩個方面：一是《刑事訴訟法》及與之相關的其他全國性法律能否適用的問題。例如，按照內地刑事司法的實踐，如遇到有關涉外程序，需依照2018年制定的《國際刑事司法協助法》行事。那么這部全國性法律是否能夠在中央管轄模式運行期間適用于香港特別行政區？這一點值得商榷。另一方面，“等相關法律”中的“法律”二字是作廣義理解還是狹義理解？若作廣義解讀，各個位階的法律文件都包含在內，加上近年來內地的刑事司法實踐，刑事訴訟制度改革過程中發布眾多規范性司法文件似乎也要在香港適用，是否合適值得思考。如果進行狹義解讀，駐香港特別行政區維護國家安全公署在香港特別行政區行使偵查權時無疑會處處受限，達不到預期目標。若籠統作廣義解讀，雖然可以提高辦案效率，但在尊重香港高度自治權問題上又容易遭受詬病。
三、對香港特別行政區維護國家安全“雙軌刑事管轄機制”的完善建議
（一）應堅持的原則
第一，必須毫不動搖地堅持“一國兩制”方針，確保不走樣、不變形。第二，應當以中央對香港特別行政區行使全面管治權為核心。第三，需要遵守包括懲罰犯罪與保障人權、罪刑法定、罪責刑相適應、無罪推定、程序法定以及禁止重復追訴等刑事法治理念。
（二）對特區管轄模式的完善建議
第一，在香港本地刑事法律中區分危害國家安全犯罪和普通破壞社會秩序犯罪的界限，并提高量刑幅度。香港立法會在修改本地法律時，就普通類型犯罪中涉及到危害國家安全情節的，可參考香港國安法和《刑法》提高主刑量刑幅度。如香港特別行政區本地的《公安條例》《刑事罪行條例》等，針對非法集結、暴動、摧毀或損壞財產等犯罪中涉及到危害國家安全的情節，需要適當提高量刑幅度。此外，香港特別行政區應盡快對《基本法》第二十三條立法，彌補普通類型犯罪體系中遺漏的空白，同時在量刑幅度方面應略高于香港特別行政區本地的《公安條例》和《刑事罪行條例》中的規定。
第二，完善審判階段的案件分配程序。鑒于香港司法系統的復雜情況，可以從加強中央對香港在維護國家安全問題上的監督力度著手。針對特區管轄模式，可重點加強立法層面的監督。駐香港特別行政區維護國家安全公署可以向香港特別行政區維護國家安全委員會提出完善審判階段的案件分配程序的要求，再由香港特別行政區維護國家安全委員會依法推進相關工作。以此在刑事管轄問題上實現中央全面管治權和特區高度自治權的平衡。
第三，適當限制外籍法官審理危害國家安全案件。我們不否認外籍法官制度有助于香港回歸后繼續保持繁榮穩定。但以中央對香港特別行政區行使全面管治權為出發點，確保“愛國者治港”原則得到落實，應當盡可能避免使國家利益受損的任何潛在的機制性隱患。因此，建議適用特區管轄模式的危害國家安全犯罪案件都不宜由外籍法官審理。
（三）對中央管轄模式的完善建議
第一，為了實現立法的統一性和協調性，需要明確駐香港特別行政區維護國家安全公署在《刑事訴訟法》中的刑事訴訟主體地位。此外，針對公安部制定的《公安機關辦理刑事案件程序規定》可能不適用于駐香港特別行政區維護國家安全公署的問題，可由該機構自行制定相關的辦案細則，再加上其刑事訴訟主體地位得到上位法的認可，便可以更有效地行使偵查權，順利實現與內地司法機關的程序銜接。
第二，在不破壞內地刑事司法制度的前提下，確立內地公安機關的程序性協助地位，細化程序性協助工作機制，保證案件移送、羈押、起訴和審判等活動的順利推進。適用中央管轄模式的四類危害國家安全案件，內地公安機關不涉及指定管轄問題，不享有相關案件的偵查權。因此內地公安機關的協助工作僅是程序銜接，并非區際刑事司法互助的性質。負責程序性協助的內地公安機關和指定管轄的檢察機關、審判機關應當同在一個轄區。
第三，對香港國安法第五十七條第一款中“等相關法律”應作有限度的擴大解釋。有現實需要的全國性刑事訴訟相關法律可以列入附件三，短期內無需適用的法律可暫不列入。為避免爭議，《刑事訴訟法》也應被列入附件三。與此同時，還需對“相關法律”中的“法律”二字作有限度的廣義解讀。位階略低的司法解釋可以適用于香港特別行政區，而在司法改革過程中發布的規范性司法文件則不宜適用。
綜上所述，進一步完善香港特別行政區維護國家安全“雙軌刑事管轄機制”，有助于全面落實中央對香港特別行政區的全面管治權，從而更好地為中央和香港特別行政區依法打擊和懲處危害國家安全犯罪行為提供有力保障。
作者：孫瀟琳 西北大學法學院講師
本文為中國法學會2022年度部級法學研究課題“香港特區維護國家安全的雙軌刑事管轄機制研究——以中央對香港行使全面管治權為核心”（課題編號CLS（2022）C09）的階段性成果。