黨政聯合文件是指中國共產黨機關與國家行政機關就職權交叉事項聯合制定的規范性文件。黨政聯合文件是貫徹落實黨的領導的重要載體，在黨和國家機構深化改革的背景之下，黨政聯合文件不可避免地對司法活動產生影響。在全面深化改革和全面依法治國的新時代，有必要認真總結黨政聯合文件司法適用經驗，明確黨政聯合文件的司法適用規則。
一、黨政聯合文件廣泛地進入司法場域
黨政聯合文件是堅持和加強黨的全面領導的重要載體，進入新時代，黨政聯合發文已經從一般意義的公文處理方式演變成為一種常態化的治理工具。二十大報告提出，確保黨中央權威和集中統一領導，確保黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。堅持和加強黨的全面領導是新時代黨的建設的根本出發點和落腳點。在總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系逐漸完善的過程中，為了高效地解決政治、經濟和社會事務問題，強化黨和政府的責任，適度的黨政聯合文件受到重視。
黨政聯合文件的調整事項涉及國家和社會治理的各領域，不可避免地進入到了司法實踐中。2018年，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，積極推進“黨和國家機構職能優化協同高效”，黨政聯合文件能夠將黨的領導貫徹到黨和國家所有機構履行職責全過程。隨著黨政關系深度融合趨勢的加強，黨政聯合文件越來越多地成為行政執法的依據，進而對行政訴訟的法律適用產生影響。黨政聯合文件還具有制定主體多元、調整事項廣泛、制定程序靈活等特征，在填補法律漏洞和社會關系的調整中具有獨特的價值，進入到了民事審判、刑事審判活動中。
二、黨政聯合文件在司法裁判中的境遇
與黨政聯合文件廣泛地進入司法裁判形成鮮明的反差，司法裁判規則幾乎排斥和限制了黨政聯合文件的司法適用。我國的司法裁判規則的援引主要受到訴訟法及《最高人民法院關于裁判文書引用法律、法規等規范性法律文件的規定》（以下簡稱《裁判文書引用規定》）等規定的拘束。《裁判文書引用規定》第3-6條對不同屬性的規范性法律文件的司法適用進行了明確規定，黨政聯合文件被明確的排除在司法適用范圍之外。
黨政聯合文件被司法適用規則排斥和限制的境遇下，在司法裁判中發揮的作用十分有限。在國家法律體系下，黨政機關在管轄范圍內通過黨政聯合文件就重要事項做出宏觀部署，如地方發展規劃、招商引資的決策、機構職能調整方案等，相對于其他規范更接近于個案事實。如中辦、國辦聯合印發的《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，對很多校外教育培訓機構培訓履行合同的影響甚大。黨政聯合文件在司法裁判中的作用主要體現為特定事實證明、對其他規范性法律文件的補強或輔助性說理。
三、黨政聯合文件司法適用規則的確立
黨政聯合文件常態化的現實和被司法適用規則的限制與排除的制度安排之間形成了張力，應當確立明晰的黨政聯合文件司法適用規則，為司法機關提供明確的指引。
在遵守司法裁判規則和《裁判文書引用規定》的前提下，黨政聯合文件在司法裁判中僅能夠作為法官裁判說理的依據。在當前的法律規范體系中，規范性法律文件的司法適用主要包括裁判說理依據和裁判依據，法官主要以法律、法律解釋、司法解釋作為裁判依據。黨政聯合文件一般由各級黨組織作為主辦機關，使用黨組織發文字號，具有五角星標識，符合以黨組織文號印發文件的特征。根據外在表現形式、調整方式和規范屬性來看，黨政聯合文件被明確地排除在司法裁判依據的范圍之外。在黨政聯合文件更接近于特定事實時，法官為了案件審理的需要，僅能夠將黨政聯合文件作為裁判說理依據。
在司法適用的過程中，司法機關應當對黨政聯合文件中行政職權的行使進行實質性審查。司法權的行使應當尊重行政權的行使，保持“謙抑”的態度，但為防止地方黨政機關聯合行文情形下行政權的行使從司法審查范圍中“逃逸”，法院應當以行政職權的合法有效性作為審查的對象，進行實質性審查。
作者：樊英 重慶師范大學法學院講師
本文為中國法學會2022年度部級法學研究課題“論黨政機關聯合制定文件的司法適用”，[項目編號：CLS（2022）C01]的研究成果。