近年來，以美國為首的西方國家為遏制我國發展，頻繁對我國企業和個人實施單邊制裁，嚴重損害我國國家主權、安全和發展利益。商務部于2021年1月出臺《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（以下簡稱“《阻斷辦法》”）。同年6月，全國人大常委會審議通過《中華人民共和國反外國制裁法》（以下簡稱“《反外國制裁法》”）。
《反外國制裁法》和《阻斷辦法》提供了包括追償訴訟制度、禁令制度在內的一系列阻斷、反制措施，充實了我國對外斗爭的“工具箱”，彰顯了我國以法律利劍捍衛國家主權利益的決心，體現了習近平法治思想關于統籌推進國內法治和涉外法治的核心要義。上述法律法規能否有效阻斷、反制外國單邊制裁，很大程度取決于具體的實施情況。在我國阻斷法實施過程中，需要妥善處理以下三對關系：
一、威懾與吸引
阻斷法的實施將直接影響到私人主體的權益，需要主管部門在威懾私人主體與吸引外國投資之間進行妥善平衡。一方面，阻斷法的實施能夠對外國當事人產生威懾作用，避免外國當事人因遵守外國法律而損害本國經濟利益，進而實現阻斷外國法律在本國境內效力的目的。以追償訴訟制度為例，該制度的功能之一在于威懾相關的私人主體，防止其遵守美國單邊制裁法律而損害我國企業和個人的正當權益。另一方面，阻斷法的實施在對私人主體產生威懾作用的同時，也會影響外國企業在本國投資的積極性。二戰后，美國憑借其發達的經濟體系和先進的科技實力，控制著以美元為主導的金融體系和以互聯網為中心的科技體系，成為全球經濟體系的霸主。在經濟全球化的背景下，美國企業的跨國投資活動也日益頻繁，成為一支不可忽視的投資力量。追償訴訟等阻斷措施的實施，雖然能夠對美國企業產生震懾作用，但同時也會影響美國企業在我國境內投資的信心，給營商環境帶來一定影響。
在阻斷法實施中，既要保證阻斷法的震懾作用，同時還要兼顧優化營商環境的需求。對此，我國應堅持合理性原則，進一步完善《反外國制裁法》和《阻斷辦法》所確立的追償訴訟制度。
第一，應加強追償訴訟與我國民商事管轄權規則的銜接，提升追償訴訟制度的可操作性。追償訴訟的進行需要以人民法院對被告享有管轄權為前提。實踐中，追償訴訟中的被告極有可能在我國境內沒有住所。根據我國現行《民事訴訟法》第272條的規定，人民法院可以基于合同簽訂地、合同履行地、訴訟標的物所在地、可供扣押財產所在地、侵權行為地或者代表機構所在地這六個管轄依據行使管轄權。但是，當被告與我國的聯系不滿足上述六項管轄依據時，人民法院便無法行使管轄權，出現管轄空白的局面。為此，需要完善我國的涉外民商事管轄權體系，構建積極進取型的管轄權制度，為我國開展對外法律斗爭提供有力支撐。
第二，需要加強對追償訴訟的限制，明確將行政命令作為提起追償訴訟的前置程序。目前，《反外國制裁法》并未明確追償訴訟的提起是否需要以行政部門的命令為前提，給追償條款的適用帶來一定的不確定性。結合當前反外國制裁的現實需求，我國有必要對追償訴訟設置行政前置程序。這是因為，私人主體提起追償訴訟，并不一定同本國的國家利益相一致，容易出現濫訴的情形。相較于個人，行政機關更能夠判斷和把握對外斗爭的限度，避免對營商環境帶來的潛在不利影響。因此，基于優化營商環境的考慮，主管機關有必要出臺配套規則，明確私人主體提起追償訴訟必須以我國行政主管機關認定外國法律與措施構成“歧視性限制措施”為前提。通過這一規定，我國主管機關既能夠掌握對外法律斗爭的主動權，又可以削減追償條款適用過程中可能對營商環境帶來的不利影響。
二、對抗與合作
阻斷法的實施將影響到立法國與被阻斷國之間的關系，執法者需要在對抗與合作之間尋找平衡點。一方面，阻斷法是一國通過法律的形式，對抗被阻斷國國內法不當域外適用，維護立法國國家主權、安全和發展利益的手段和載體。阻斷措施的實施，將加劇國家之間法律的沖突與對抗。另一方面，在當今經濟全球化、一體化的背景下，合作對話仍然是最符合各國核心利益的沖突解決方案。在阻斷法實施過程中，執法者如果一味追求對抗，則無益于合作的達成，從長遠來看不符合國家的發展利益。同理，如果為了實現合作而一味妥協、讓步，則會使阻斷法的相關規定形同虛設。
對我國而言，需要注重阻斷法的法律斗爭功能，并以實現國際合作作為終極目標。近年來，習近平總書記多次強調，要構建以合作共贏為核心的新型國際關系，以合作取代對抗，以共贏取代獨占，共同構建人類命運共同體。從博弈論的角度來看，經濟全球化的發展使世界各國的經濟利益相互交織，無論是早期在反壟斷領域的爭端，還是現階段在經濟制裁領域的法律沖突，各國的經濟利益并非是截然對立的，屬于一種非零和博弈。通過合作解決經貿、法律等領域的沖突仍然是實現各方利益最大化的最優方案。
在上述原則的指引下，我國需要進一步完善阻斷法的實施機制，建立和完善跨部門執法司法工作機制。一方面，阻斷法斗爭功能的實現，需要以各項阻斷措施的有效實施為前提。從《反外國制裁法》和《阻斷辦法》的規定來看，阻斷法的實施不僅涉及眾多行政部門的職權，還涉及行政部門與司法部門的聯動配合，因此需要建立跨部門工作機制，以提升反外國制裁的執法和司法質效。另一方面，在阻斷法實施中合理把握斗爭與合作的平衡關系，需要建立在主管部門熟悉掌握我國外交政策和國際法規則的基礎上。因此，需要充分發揮外交部、商務部等部門在外交和對外經貿事務方面的職能優勢，通過跨部門執法司法工作機制的方式，使阻斷法的決策、執行能夠統一、有效地進行。
三、保護與懲罰
阻斷法的實施將影響到立法國與本國當事人的關系，執法者需要妥善處理好保護與懲罰的對立關系。一方面，保護本國當事人的合法權益是各國制定阻斷法的邏輯起點。歐盟委員會曾指出，保護歐盟經營者根據歐盟的法律同第三國開展合法的國際貿易、資金流轉以及相關的商業活動是《歐盟阻斷條例》的目標之一。另一方面，阻斷法中的禁令制度等阻斷措施對本國企業和個人施加了禁止性義務，將會使得本國企業和個人面臨必然違反一國法律的兩難處境：如果遵守美國法院或行政當局的措施，則會違反本國阻斷法的規定，并遭受處罰；反之，如果遵守本國的阻斷法，則會因為違反美國法律而遭受處罰。實踐中，由于美國在金融、貿易等領域具有優勢地位，外國企業往往迫于美國方面的壓力選擇遵守美國法院或行政當局的措施，并嘗試規避本國阻斷法的適用。
當本國企業和個人迫于美國壓力遵守美國的法律和措施時，阻斷法的執法機關同樣會面臨一種兩難的困境：一方面，如果嚴格執行阻斷法的規定，對本國企業違反阻斷法的行為進行處罰，這樣顯然違背了阻斷法保護本國企業和個人經濟利益不受美國“長臂管轄”影響的初衷。另一方面，如果立法國默許本國企業和個人的行為，不對其違反阻斷法的行為進行處罰，將會使阻斷法形同虛設。
面對阻斷法實施中保護與懲罰的張力，需要遵循比例原則進行平衡，健全阻斷法的豁免制度。目前，我國《反外國制裁法》僅規定任何組織和個人不得執行外國對我國企業和個人采取的歧視性限制措施，但并未明確相關組織和個人是否有權申請豁免。商務部的《阻斷辦法》雖然規定了執行豁免機制，但是并未提供具體的考量因素，導致豁免機制的可操作性不強。針對上述情形，我國可以借鑒歐盟的經驗，建立、健全以“遭受嚴重損害”為標準的執行豁免機制。對于“遭受嚴重損害”的判斷標準，歐盟委員會明確提供了相應的參考因素，包括：申請人受保護權益是否會面臨特別的風險；是否存在對申請人提起的行政或司法調查程序；申請人是否能夠采取措施避免或減輕損害；申請人是否會遭受巨大的經濟或利益損失；申請人的個人權利是否會受到重大阻礙；是否會影響歐盟內部的人道主義、安全、商品、人員、服務和資本的自由流動等。我國主管部門可以在借鑒歐盟經驗的基礎上，結合我國的實際情況，明確我國企業和個人申請豁免的情形，為我國企業和個人尋求豁免提供具有可操作性的制度安排。
作者：劉桂強 復旦大學法學院師資博士后
本文為中國法學會2022年度部級法學研究課題一般項目。