進一步強化地下水節約保護、超采治理和污染防治
——淺談《地下水管理條例》
作者：□特約撰稿 王春業 費博
2021年12月1日起施行的《地下水管理條例》（以下簡稱《條例》），從調查與規劃、節約與保護、超采治理、污染防治以及監督管理等方面厘清了涉及地下水合理開采與系統治理諸多環節的法律責任，進一步強化地下水節約保護、超采治理和污染防治。《條例》共8章64條，為我國地下水保護與開發利用邁入法治軌道奠定了堅實基礎。
著重突出水資源節約與保護
地下水具有重要的資源屬性和生態功能，是重要的水資源戰略儲備，對緩解部分地區供水緊張、促進社會經濟可持續發展具有重大意義�！稐l例》通過設立“節約與保護”專章，在地下水節約利用和資源保護方面作了系統性規定，將節約用水、保護水資源放在突出地位。
《條例》“節約與保護”專章的突出亮點之一是明確了地下水使用的“雙控”制度。即要求各級行政區通過制定取水總量控制指標和地下水水位控制指標，進而實現有序布局，使各行政區域內有節制、有計劃地利用地下水�！半p控”制度的確立得益于近年來國家在地下水“雙控”方面進行的大量實踐探索，可以說是我國地下水管理實踐中經驗和智慧的結晶�！稐l例》將“雙控”上升為地下水管理的基本制度，必將進一步促進我國地下水資源利用朝著科學布局、有序使用的方向發展。
同時，《條例》中涉及的“雙控”指標其制定過程更科學化、合理化。比如《條例》第十八條規定，省、自治區、直轄市人民政府水行政主管部門制定本行政區域內地下水取水總量控制指標和地下水水位控制指標時，涉及省際邊界區域屬于同一水文地質單元的，應當與相鄰省、自治區、直轄市人民政府水行政主管部門協商確定�！稐l例》要求，除各行政區域單獨制定取水總量控制指標和水位控制指標外，還要求各行政區域在必要時聯合協商確定“雙控”指標，這體現了協調管理、統籌規劃的原則。其中，統籌規劃原則在地下水管理中的運用，有利于地下水資源的管控更符合國家水資源利用的宏觀目標。
此外，在“節約與保護”章節中，《條例》還明確要求通過減少地下水的利用和強化監管手段來實現水資源的可持續利用，明確了取用地下水的單位和個人應當承擔的節水責任，要求對落后的、耗水量高的工藝、設備和產品在規定期限內停止生產、銷售、進口或者使用。同時，利用經濟調節手段，一方面在部分地區試點征收水資源稅；另一方面對尚未征收水資源稅的地方，實行水資源費征收差別對待制，即地下水的水資源費征收標準高于地表水的標準；地下水超采區的水資源費征收標準高于非超采區的標準；地下水嚴重超采區的水資源費征收標準大幅高于非超采區的標準。通過這種經濟手段的調節，可以實現減少地下水資源利用的目標。在強化監管方面，《條例》提高了取用地下水的門檻，比如第二十五條規定了6種不予批準地下水取水許可申請的情形，其中包括不符合“雙控”要求，不符合行業用水定額和節水規定以及在水資源緊缺或者生態脆弱地區新建、改建、擴建高耗水項目等。
更加科學有效治理地下水超采問題
地下水是自然生態系統中維持河湖健康、保持環境穩定的重要一環，對地區可持續發展具有重要意義。我國地下水保護利用還存在局部超采嚴重問題。目前，全國21個省區市存在不同程度的超采問題，個別地區甚至存在開采深層地下水問題。地下水超采區總面積達28.7萬平方公里，年均超采量158億立方米，其中華北地區地下水超采問題最為嚴重。地下水超采不僅破壞水資源利用可持續性，而且不利于地區生態環境安全，極易引發河湖萎縮、生態退化等一系列問題。針對地下水超采問題，《條例》第四章“超采治理”建立了取采地下水的嚴格管控制度，將以往實踐中運用較為成熟的經驗和做法上升到法律層面，既使制度推行具有一定實踐基礎，又通過法律法規進一步推動制度落實。在超采治理方面，《條例》通過三個方面加大了規制。
第一，明確了全國地下水超采區的劃定。關于超采區的劃定，《條例》頒布前已經開始了相關探索工作。2012年至2014年，水利部組織完成了第一次全國地下水超采區的評價工作；2020年，水利部完成了京津冀新一輪地下水超采區的評價工作。此次將地下水超采區的劃定明確納入《條例》第三十一條，將超采區劃定的做法和經驗進一步法治化。
第二，明確了由省級水行政主管部門會同有關部門組織劃定本行政區域內的地下水禁止開采區和限制開采區。地下水禁止開采區和限制開采區的劃定，是科學合理落實地下水管理的有效途徑，也是進一步管控超采問題的必然要求。禁止開采區和限制開采區的劃定，綜合考量相關區域自然狀況、社會需水情況以及地下水開采量等因素，為地下水的開采和使用設置了有層次性的管理方案，也最大程度契合了統籌規劃、高效利用的地下水管理原則。為此，《條例》第三十三條、第三十四條規定了劃分禁止開采區和限制開采區的依據，例如明確禁采區的劃定有三種情形：已發生嚴重的地面沉降、地裂縫、海（咸）水入侵、植被退化等地質災害或者生態損害的區域；地下水超采區內公共供水管網覆蓋或者通過替代水源已經解決供水需求的區域；法律、法規規定禁止開采地下水的其他區域。同時，《條例》對禁、限采區取水問題，也考慮了社會經濟發展因素，例如規定，地下水禁止開采區，在保障地下工程施工安全、在為消除對公共安全或者公共利益的危害、在為開展地下水勘測、試驗等情形下，可以依照法律規定適當取水，但在前述情形消除后應立即停止取用地下水。這不僅完善了地下水管理制度，而且對禁、限采區管理作了有益補充。
第三，注重運用多種技術手段控制地下水的開采�！稐l例》第三十七條規定了加強節水型社會建設的政府責任，明確地下水超采區的縣級以上地方人民政府應當通過海綿城市建設、調整種植結構等技術方式實現地下水采補平衡，拓寬地下水保護途徑。
進一步強化地下水污染的法律責任
《條例》在地下水污染方面規定了更加嚴格的法律責任，這更有助于新時期我國地下水保護制度的落實。相比于地表水而言，地下水由于不直接接觸地表環境，其水資源更新速率較慢，且一旦發生污染，修復治理難度巨大，這決定了我國當前治理地下水污染問題必須嚴字當頭。當前，我國地下水污染問題形勢較為嚴峻，城市污水、工業廢水以及農業面源污染等都會直接或間接導致地下水污染。根據《2020年中國生態環境狀況公報》，以淺層地下水水質監測為主的10242個監測點中，Ⅰ-Ⅲ類水質的監測點只占到22.7%，Ⅳ類占到33.7%，Ⅴ類占到43.6%。面對地下水污染問題，《條例》在污染防治領域著重強化相關法律責任，主要體現在四個方面：
第一，增設企事業單位和生產經營者防止地下水污染的預防性義務�！稐l例》通過大量規定進行了細致安排，例如在第四十一條詳細列舉了企業事業單位和其他生產經營者應當采取五項措施預防地下水污染，從興建地下工程設施依法編制地下水污染防治相關內容到設置地下水水質監測井，從加油站等地下防滲漏監測的措施到存放可溶性劇毒廢渣場所的防滲漏措施，都作了相應規定�！稐l例》不僅規定了興建工程設施和化學品企業的防滲漏措施，而且對地下水開采防止串層污染以及泉域保護范圍內的工程施工等方面都作了相應規定。這使《條例》可以通過加強水資源污染的預防性義務，用最小的成本防治地下水污染，維護區域生態環境安全。
第二，重點加強對地下水污染違法當事人的處罰力度。《條例》在第七章法律責任部分，重點關注了六大方面的違法當事人違法行為：包括地下水取水工程未安裝計量設施；工程建設對地下水造成重大不利影響；報廢的地下水取水工程未按照規定回填；利用巖層孔隙、裂隙、溶洞、廢棄礦坑等貯存有毒有害物質；侵占、毀壞或者擅自移動地下水監測設施設備及其標志以及以監測、勘探為目的的地下水取水工程在施工前應當備案而未備案等。針對這些違法行為規定了更嚴格的處罰措施。比如《條例》第五十八條對利用巖層孔隙、裂隙、溶洞、廢棄礦坑等貯存城市污水處理設施產生的污泥和處理后的污泥造成嚴重后果的，最高可處500萬元以下罰款。
第三，在規定違法當事人責任的同時，也關注對監管主體的問責。在污染防治層面，《條例》規定了生態環境主管部門會同有關部門劃定地下水污染防治重點區的政府責任。同時，在縣級以上地方人民政府和相關部門存在未采取有效措施導致本行政區域內地下水超采范圍擴大，地下水污染狀況惡化以及未完成本行政區域內“雙控”指標等濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊行為的，對負有責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。《條例》對監管主體問責的加強，有助于督促政府部門加快落實各項制度，更好將有關規定貫穿到實踐層面。
第四，有效銜接了我國環境保護相關法律的規定�！稐l例》關注地下水保護領域，涉及水資源管理、土壤污染防治、水污染管控等方面，是對《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國土壤污染防治法》等法律規定的細化和落實，有助于推動環境治理領域法律體系的完善，對于創新環境治理具有重要意義。
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