專家學者談天津市碳達峰碳中和促進條例
為實現“雙碳”目標提供堅強法治保障
當地時間10月31日開始召開的聯合國氣候變化框架公約締約方大會第二十六次會議（COP26）目前仍
在進行中。這是《巴黎協定》進入實施階段以來的首次氣候大會。會上，碳達峰碳中和、綠色發展等議題持續引發全球關注。
與此同時，2021年11月1日起，《天津市碳達峰碳中和促進條例》（以下簡稱《條例》）正式實施。作為全國首部以促進實現碳達峰、碳中和目標為立法主旨的省級地方性法規，《條例》積極響應《巴黎協定》，以法規形式明確了管理體制、基本制度和綠色轉型、降碳增匯的政策措施，將為天津市實現“雙碳”目標提供堅強法治保障。
近日，中國法學會環境資源法學研究會副會長、中國政法大學民商經濟法學院教授曹明德，南開大學環境與司法研究中心主任史學瀛，中國農業大學人文與發展學院副教授劉明明接受民主與法制社記者專訪，介紹了《條例》的意義與亮點。
平衡碳減排與經濟社會發展
2020年9月，中國宣布二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。“碳達峰”“碳中和”因而備受關注。2021年國務院政府工作報告中明確指出，扎實做好碳達峰、碳中和各項工作。制定2030年前碳排放達峰行動方案。
在此背景下，天津市人大常委會啟動碳達峰碳中和立法，并于2021年9月27日通過《條例》。“這不僅對國內其他地方出臺類似法律法規具有引領作用和借鑒意義，同時也是對《巴黎協定》的直接回應。”史學瀛表示，《巴黎協定》不僅強調主權國家應對氣候變化的義務，還要求地方政府做出努力。《條例》的出臺是履行應對氣候變化國際義務的體現，不能忽視其在國際社會產生的積極影響。
劉明明表示，雙碳目標的實現過程實際上是倒逼傳統經濟由高耗能高排放向綠色低碳高質量發展轉型的過程。短期來看，天津的冶金、化工等傳統產業將面臨陣痛。但長遠來看，成功轉型的行業企業將會大大提升自身的可持續發展能力，進而具有更好的發展前景。
在處理碳減排和經濟發展的關系上，《條例》采取碳排放強度和總量控制、能源消費強度和總量控制、單位產品能耗限額標準等手段約束高碳排放，并對新增項目采取嚴格市場準入，如嚴格控制高耗能、高排放項目準入，禁止新增鋼鐵、水泥熟料、平板玻璃、煉化、電解鋁等產能。同時，鼓勵和支持能源結構調整和產業綠色轉型以及低碳消費，在可再生能源、戰略性新興產業、綠色建筑、綠色低碳交通、綠色低碳循環農業等領域發掘新的經濟增長點。
曹明德表示，《條例》提出，要推動經濟社會發展、全面綠色轉型，將減碳降碳和經濟社會全面綠色轉型結合起來，強調“以能源綠色低碳發展為關鍵，實施重點行業領域減污降碳，推動形成節約資源和保護環境的產業結構、生產方式、生活方式、空間格局”。這是力求平衡碳減排與社會經濟發展。
兼顧降碳與增匯
“實現‘雙碳’目標，降碳增匯是核心。”劉明明說，一方面要減少二氧化碳排放，另一方面要促進可持續森林管理及可持續農業方式增加碳匯。
《條例》將“降碳增匯”單列一章，兼顧二者的做法值得肯定，其具體條款覆蓋范圍較為廣泛，降碳主要抓能源、工業、交通、建筑等重點領域和鋼鐵、建材、有色、化工、石化、電力等重點行業的節能和能效提高，以及農業清潔生產和固體廢物綜合利用；增匯注重有效發揮森林、濕地、海洋、土壤等的固碳作用，提升生態系統碳匯增量。
同時，《條例》注重發揮碳市場的作用，特別是鼓勵企業事業單位開展碳匯項目開發，并通過碳排放權交易實現碳匯項目對替代或者減少碳排放的激勵作用。“這是激勵企事業單位自愿開展降碳增匯行動，是非常有效的動力機制。”劉明明說。
《條例》還對農業減排和增匯進行特別規定。劉明明說，農業既是溫室氣體的排放源，也具有吸收溫室氣體的碳匯作用。《條例》在規定科學合理施用化肥、農藥等農業投入品的同時，要求強化農用地的保護和管理，采取科學合理的措施，增強土壤碳匯能力。
此外，在“降碳增匯”專章之外，《條例》在激勵措施中還提及了碳普惠機制和生態保護補償機制。劉明明表示，碳普惠機制主要面向小微企業和公眾，他們所采取的自愿碳減排行動經過認證，可以換取信用，從而在市場上交易，獲得一定補償。目前，該機制在廣東、山東等地已展開試點，屬于較為新穎的碳減排激勵手段。
生態保護補償機制是對由于生態保護而造成的地方經濟發展受限進行補償。比如在山區禁止砍伐森林，可能影響當地群眾生產生活方式，對此予以補償，以保證森林吸收二氧化碳等溫室氣體的能力，實際上有利于碳增匯。
提出激勵機制
作為促進性立法，《條例》設立“激勵措施”專章。史學瀛說：“提出激勵機制在其他類型立法中較為少見，這是一大亮點。”
該章規定了多種不同舉措，提出資金補助方式。
劉明明認為，這體現了有關部門推動雙碳目標實現的態度，同時通過立法賦予政府這一職權，實現有法可依。
曹明德說，在推動生態環境保護、能源節約利用方面，政府補貼是常見的做法，尤其在初始階段，往往需要國家扶持。但僅靠政府補貼很難持久，應采取多種激勵措施。
“達成碳中和目標涉及生產、生活、生態的方方面面，不僅需要政府扶持，也需要企事業單位、公眾等多元力量，根據各自的特點和優勢共同發力。”劉明明說。
《條例》對此有著充分考慮，提出系列市場化舉措。曹明德介紹，比如《條例》規定，可通過完善差別價格、階梯價格政策，引導高耗能、高排放行業依法節約和合理使用水、電、氣等資源和能源等，實現市場化的生態保護補償機制。同時，鼓勵和支持發展綠色低碳金融，將符合條件的低碳及新能源技術研發應用、低碳產品生產以及節能改造等項目列為重點投資領域，鼓勵吸收社會資金參與節能減排投資、技術研發、技術推廣、碳排放權交易等活動。
此外，該章節正向激勵與反向懲戒雙管齊下，前者包括鼓勵金融機構、其他市場主體對守信的重點排放單位給予優惠或者便利，并提出：“生態環境部門應當將重點排放單位的碳排放權交易履約情況納入信用記錄并推送至信用信息共享平臺。”曹明德認為，這些舉措全面而具有創新性，值得肯定。
剛性舉措“壓嚴坐實”
除柔性的激勵舉措外，《條例》的剛性措施同樣可圈可點。劉明明認為，《條例》的法律責任條款可以用“嚴”和“實”兩個字來概括。“實”是指《條例》中不乏剛性條款，規定的法律責任形式包括責令改正、罰款、停產整治、限期治理、責令關閉、限期恢復原有生態功能等方式，《條例》中具有明確內容的義務性條款都有相應的法律責任作為保障。“嚴”則是指處罰嚴格。比如，相較2020年頒布的《天津市碳排放權交易管理暫行辦法》，對于在碳排放交易中未清繳或者未足額清繳碳排放配額的排放單位，提出了更為嚴格的懲罰措施。
曹明德認為，這也是該章的最大亮點。橫向對比各地相關規定，通常實施3倍罰款，而《條例》將其提升至5到10倍。對違反規定的排放單位，目前全國其他省份罰款最高為10萬元，而《條例》將罰款上限提升至20萬元。
此外，《條例》中的處罰方式呈現多樣化，既有金錢罰，也有資質罰、信譽罰，按期不能清繳碳排放配額的企業將被納入信用信息平臺。“這避免了過去處罰力度太小而導致違法成本低的情況。”曹明德說。
一次有益探索
劉明明認為，作為一部促進性立法，《條例》中有的條款具有宣示性。如在關于生態補償機制的條款中，未明確生態補償的對象、資金來源、補償標準和方式等核心要素，未來還需要進一步出臺配套細則。
但《條例》提出了不少硬性規范，包括碳達峰、碳中和工作規劃和計劃制度、環評制度，碳排放強度和總量控制制度、碳排放配額管理制度等；還將碳排放評價納入規劃和建設項目環境影響評價，這值得肯定。
劉明明認為，總體而言，《條例》剛柔并濟，實現雙碳目標，涉及社會生產生活諸多方面，可謂牽一發而動全身，促進性立法較為合適，《條例》為有關部門開展碳達峰碳中和行動指明了方向、提供了執法依據，對企事業單位和公眾參與雙碳行動具有指引和激勵作用。
曹明德認為，“《條例》為未來全國性立法提供經驗借鑒，不失為一次有益探索。”（作者：□本社記者 陳和秋）