檢察建議是檢察機關行使法律監督職權的重要形式之一。近年來，檢察建議的監督職能不但體現在訴訟活動中，而且已經延伸到“訴訟監督”外，參與到了國家社會治理中，并發揮了一定積極作用。
檢察建議制度伴隨檢察權配置和檢察制度改革不斷變化而形成。2009年，最高人民檢察院出臺的《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》（以下簡稱《試行規定》）第一條明確規定：“檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩定，在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式。”根據該《試行規定》，檢察建議的作用領域大致可以分為法律監督和社會治理兩類。2019年實施的新修訂的《中華人民共和國檢察院組織法》以及出臺《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《規定》）對檢察建議制度的適用范圍、適用程序等進一步進行了規范。實踐中，社會治理檢察建議的性質更傾向于法律監督職能向社會治理融合轉化，它的本質是法律監督屬性在社會治理中發揮職能優勢。
檢察機關在辦理案件中，發現社會治理漏洞、行政機關違法行使職權或者不作為，以及執法、司法機關在訴訟活動中存在不當或違法行為，可以依法向有關單位提出檢察建議。一份高質量的檢察建議可以堵塞多個漏洞，解決一批問題，促成一些部門或領域的行為更加規范，實現“辦理一案，治理一片”的效果。檢察建議相較于其他剛性法律監督方式，優點在于這種協商型方式能夠使被建議單位更易接受建議內容，從而在監督中樹立雙贏多贏共贏理念，在推進社會治理法治化、促進依法行政，既發現問題，又幫助行政機關尋找解決問題的辦法，推動相關部門建章立制、堵塞漏洞、消除隱患，取得良好效果。
制約檢察建議發展的因素
立法和理論研究有待加強。從人民檢察院組織法的修訂與《規定》的出臺來看，檢察建議作為一種監督方式其發展方向正趨于規范化和細致化，操作性和程序性明顯增強。但對具有豐富內涵和多元外延的檢察建議制度來說，要進一步釋放效能，實現其承擔的服務保障和執法監督作用，還缺少外部法律以及扎實的理論支撐。一方面，實體法和程序法在涉及檢察建議的相關條款規定得較為簡單，法律效力和實施條件不夠明確。另一方面，當前法學界乃至實用法學針對檢察建議的理論研究仍以檢察機關內部研究為主導，缺少系統的、整體的理論研究，許多機關單位、企業或行業、團體對檢察建議制度缺乏了解和重視。
運行機制較為粗糙。按照規定，制發檢察建議前需進行調查核實，詳細核實被調查單位存在的問題隱患，但實際工作中，受制于人財物等資源限制，有的調查落實工作不夠徹底。承辦檢察官在案件辦理中發現涉案單位存在的違法犯罪隱患，擬制發社會治理類檢察建議，因未與辦案機關同步開展調查可能錯失深入調查和取證的最佳時機。同時，內部銜接不夠緊密，不同層級檢察機關、檢察機關內設機構在社會治理檢察建議的制發上各自為政情況時有發生，部分檢察院一味追求完成考核數量而缺乏實踐調查，動機片面且機械，影響社會治理檢察建議的功效和權威性。
法律效果剛性不足。從字面上來看，檢察建議帶有“建議”屬性，屬于非訴訟的法律監督方式。有觀點認為，檢察建議本身帶有“建議”性質，這種溫和的措施缺乏相應制度保障，施行的力度有限。《人民檢察院檢察建議工作規定》明確，將檢察建議“做成剛性、做到剛性”，強調用柔性措施實現剛性監督，對檢察建議內容和運行機制提出更嚴格的要求。實踐中，造成檢察建議法律效果不夠剛性的原因主要有兩方面：一是辦案人員調查核實說理不夠，一些“建議條款”并沒有經過充分論證，以致經不起推敲，提出的整改措施缺乏可操作性。二是從檢察建議書送達程序上來說，部分檢察機關重視不夠，送達對象不全面和送達方式不完備，未能與相關單位及時溝通檢察建議制發原因、要達到的效果、如何具體實施，導致檢察建議不被重視。
檢察建議效果評估有一定困難。檢察建議效果評估是衡量制發檢察建議成效以及檢驗檢察建議工作狀態的重要手段。它在一定程度上可以決定檢察建議工作的下一步工作方向和工作思路。但就目前檢察機關檢察建議效果評估工作而言，仍面臨一定困難。近年來，各地檢察機關狠抓檢察建議工作，有的把制發檢察建議當成慣用的法律監督手段，盲目追求制發數量，忽略制發質量。這使得部分檢察機關對檢察建議效果評估的工作量增加。筆者建議，在進行檢察建議效果評估時不能簡單地以被建議單位規章制度是否得到改進、被建議單位是否再無犯罪行為出現作為唯一標準，需要設置一整套更科學的機制檢驗檢察建議效果。
提升檢察建議
參與社會治理效果的對策
增強檢察建議的社會治理作用，提升其推進國家治理體系和治理能力現代化的水平，可以從如下幾方面進行改進和完善。
通過實踐積累完善立法。進一步激發檢察建議潛力，達到“做成剛性、做到剛性”標準，對保障檢察建議的法律法規進行有限的完善。目前，部分地區已將檢察建議納入地方考評體系，檢察機關可以將此種嘗試進行擴展，試著推動完善地方性法規或行業相關規定，并逐步將檢察建議效力融入部門法及規章體系中。當然，現階段主要應加強溝通協作機制，鞏固地方性規定對檢察建議的保障作用，并根據實際工作需要，嘗試與本地區重點領域的相關部門達成協議或聯合出臺意見，形成制度支撐。此外，從理論研究角度看，檢察機關應該在加強自身理論水平基礎上，進一步增強主動性和積極性，以積極參與或主動推進等方式將檢察建議推向專題研究，吸引更多專家學者參與相關研究。
專家咨詢制度向專家論證機制延伸。社會治理檢察建議要著力避免“以外行監督內行”問題。目前，許多檢察機關圍繞專家咨詢進行了不同嘗試，比如邀請被建議單位上級或主管部門作為第三方對即將制發的檢察建議進行專業論證，并提供相應意見建議。這種機制主要優勢有三點：首先，被建議單位的上級或主管部門無論是在理論層面還是實務層面更具有權威性，能有效提升檢察建議的專業性、合法性、必要性和說理性。其次，通過征詢被建議單位上級部門或主管部門的意見建議，可以為檢察建議的后續措施的可行性提供堅實保障。最后，讓被建議單位上級或主管部門參與社會治理檢察建議的制發，既可以起到警示作用，又在一定程度上督促其上級單位或主管部門在更大范圍內進行排查和整改，真正實現社會治理檢察建議由點及面的功效。
構建系統性運行模式。實踐中，有的地方存在社會治理檢察建議量多質低問題。這在一定程度上影響檢察建議質量和效果。改變這種狀況，可從以下三個方面入手：首先，著力改變社會治理檢察建議工作中“重刑輕民”現象，提高民事、行政、公益訴訟檢察社會治理檢察建議的制發比例，不斷強化民事、行政、公益訴訟檢察在社會治理檢察建議制發過程中的職能作用。其次，建立地區之間、層級之間的移交體系或聯動模式。對社會治理檢察建議制發的必要性進行審查時，可以將是否符合制發主體納入審查范圍，這樣可以在更廣視角和范圍內進行調整，并實現檢察建議服務和保障社會治理的應有之義。最后，建議主體上調或轉移，能夠加速地區和層級之間的資源共享和經驗流通，消除地區或層級之間的發展落差，甚至避免地方保護主義對跨地區制發建議、跨地區送達建議的影響和阻礙。需要注意的是，伴隨著檢察建議制發主體轉移而來的也可能出現隨意上報或移送外地等問題。因此，要同步建立適當的考評或獎懲機制，從積極因素和消極因素兩個方向對主體轉移制度進行一定限制。
建立事前事后效果評估對比制度。事前事后效果評估對比制度，是指對各類檢察建議制發前及制發并整改后的問題改善情況進行對比分析的制度。通過這種“事前+事后”評估的模式，可以有效掌握檢察建議落實效果，效果“差值”在一定程度上可以成為檢驗檢察建議質量、效果的重要參考。對社會治理類檢察建議，應當通過考察、調研方式對最初發現的損害社會公共利益、影響社會風氣問題的現狀進行掌握，分析相關管理部門整改落實措施是否到位、相關管理人員在整改中是否嚴格履職。通過對比整改前后的實際情況，分析是否仍存在損害公共利益或影響社會風氣的可能性，并最終開展綜合性考量，得出效果評估結果。必要時，還可引入第三方評估。另外，應當制作一套涵蓋加分與減分項目明細的評分標準參考規則。針對每一份發出的檢察建議，在事前事后實地取證、考察、調研、對比分析基礎上，評估人員應當對照評分標準給出一個效果評價分。效果評價分在一定程度上，可以反映該檢察機關各類檢察建議工作的質量和效果，并為下一步工作提供方向。
（作者：□金立棟 作者單位：寧夏平羅縣人民檢察院）