進一步加強農產品生產經營全過程管控
農產品質量安全法修訂草案完善建議
現行《中華人民共和國農產品質量安全法》2006年頒布實施，2018年進行修正。該法自頒布實施以來，對規范農產品生產經營活動、保障農產品質量安全發揮了重要作用。然而，隨著我國農業發展從數量擴張向質量提升轉變及鄉村振興戰略的實施，現行農產品質量安全法需要進一步完善以適應當前農產品質量保障形勢。2021年10月19日召開的第十三屆全國人大常委會第三十一次會議上，《中華人民共和國農產品質量安全法（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）提請審議，隨后向社會公開征求意見。
《修訂草案》回應社會關切，加強源頭治理、風險監測和監督管理，讓人民群眾的美好生活更有保障，為農業農村現代化建設保駕護航，明確了農產品質量安全工作堅持預防為主、風險管理、源頭治理、全程控制的原則，進一步加強農產品生產經營全過程管控，建立食用農產品質量安全追溯制度；明確生產經營者主體責任、地方政府屬地責任和相關部門監管責任；完善監督措施，強化問責執法，大幅提高對違法違規行為的懲處力度。總體來看，《修訂草案》亮點頗多，部分內容還可以進一步完善。
建議進一步明確“農業投入品”范圍
《修訂草案》第二十九條第二款規定了農業農村主管部門應當對可能危及農產品質量安全的農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、肥料等農業投入品進行監督抽查。該規定有利于強化對農業投入品的監管，加強對農產品生產過程的監管。但對“農業投入品”的范圍需要進一步明確。
“農業投入品”一詞在《修訂草案》共有19處提及，其中第二十四條、第二十九條和第六十七條對“農業投入品”的范圍做了列舉，但列舉的內容前后并不一致。筆者查閱《中華人民共和國鄉村振興促進法》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國中醫藥法》等法律有關“農業投入品”的規定發現，我國現行立法對“農業投入品”這一概念沒有進行明確界定，一般通過列舉的方式指出農業投入品的范圍。因調整對象的差異，各法律法條對“農業投入品”列舉的范圍存在不同。基于這樣考慮，《修訂草案》在第二十四條對農產品產地污染規制時，將“農業投入品”界定為“農藥、獸藥、肥料、農用薄膜等”與產地污染有關的范圍，但第二十九條列舉可能危及農產品質量安全的“農業投入品”時，沒有將“種子”列為可能危及農產品質量安全的“農業投入品”。
種子是農業生產最重要的源頭環節，種子的質量將直接影響農產品的質量。原農業部在2017年頒布的《農產品質量安全監管項目資金管理辦法》和《農業行業標準制定和修訂項目資金管理辦法》中是將“種子”視為“農業投入品”的。當前各省農業農村主管部門的執法實踐，也普遍將種子劃歸為農業投入品進行管理。筆者認為，將種子列為可能危及農產品質量安全的農業投入品定期進行監督檢查，完全符合農產品質量的源頭治理和全過程監管的需要，符合保障農產品質量安全的需要。因此，建議在第二十九條第一款和第二款“農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑……”前均加上“種子”二字。
建議增加食用農產品
在運輸、倉儲等中間環節的質量追溯
建立食用農產品質量安全追溯制度是《修訂草案》的一大亮點，主要體現在第四十條規定中。根據該條規定，食用農產品質量安全追溯管理辦法和追溯目錄在《修訂草案》中沒有明確規定，而是交由國務院農業農村主管部門會同國務院市場監督管理等有關部門制定，但從該條第二款表述來看，《修訂草案》對食用農產品質量追溯規定目前只是停留在生產、銷售環節，而忽略了運輸、保管、倉儲等中間環節。
在食用農產品的質量追溯制度中，生產、銷售環節的信息采集、質量追溯十分必要，運輸、保管、倉儲等中間環節的信息采集、質量追溯也應該加強，這在疫情常態化防控背景下尤為必要，在大數據技術應用較為普及的環境下也具有可行性，這樣才能更好地實現食用農產品質量的全過程追溯。因此，筆者建議，《修訂草案》第四十條第二款的“留存生產記錄、購銷記錄等生產經營信息”后增加“和運輸、保管、倉儲等信息”。
建議進一步完善相關法律責任
《修訂草案》第七十條、第七十一條、第七十二條規定了生產銷售有毒有害或者違反質量安全標準農產品的法律責任，且第七十條第二款規定了明知生產銷售有毒有害農產品仍為其提供生產經營場所或者其他條件的行為人應承擔的行政責任和民事責任。但有兩點還可以進一步完善：
第一，《修訂草案》關于生產銷售有毒有害或者違反質量安全標準農產品承擔法律責任的情形，主要包括違反“農產品生產”和“農產品包裝和標識”章規定的行為，但缺少了違反“農產品產地”章規定的行為責任規定。《修訂草案》“農產品產地”章第二十二條規定“禁止在特定農產品嚴格管控區域生產、捕撈、采集農產品”。根據該條立法意圖，“特定農產品嚴格管控區域”一般屬于有毒有害物質超過標準的區域，因此，在此區域生產、捕撈、采集特定農產品無異于在農產品生產過程使用有毒有害物質，屬于明令禁止的行為，有必要對違反第二十二條規定的行為設立同“在農產品生產過程中使用國家禁止使用的農業投入品或者其他有毒有害物質”行為相當的法律責任。因此，筆者建議，對此類行為的法律責任應該增加為第七十條第一款第（四）項“在特定農產品嚴格管控區域生產、捕撈、采集特定農產品”。
第二，《修訂草案》關于為生產銷售有毒有害或不符合質量安全標準農產品提供條件的行為人的法律責任的承擔情形規定，還可以進一步完善。《修訂草案》在第七十條第二款規定了明知生產銷售有毒有害農產品仍為其提供生產經營場所或者其他條件的行為人應承擔的行政責任和民事責任。根據該條規定，《修訂草案》僅對為生產銷售有毒有害農產品提供場所或提供條件的行為人“明知”行為予以規定，對該行為“應知”或者“明知或應知生產銷售不符合質量安全標準農產品”而為其提供條件的行為沒有予以規制。這容易放任那些知道或應當知道生產銷售有毒有害或者不符合質量安全標準農產品而為其提供生產經營場所、運輸、保管、倉儲條件或者提供技術、農業投入品等支持的行為，不利于真正有效地保障農產品質量安全。筆者建議，將《修訂草案》第七十條第二款“明知從事前款規定的違法行為”中“明知”改為“知道或應當知道”；在第七十一條和第七十二條分別增加第二款關于“知道或應當知道從事前款規定的違法行為，仍為其提供生產經營場所或者其他條件”這類行為的法律責任。
（作者：□特約撰稿 尹雪英 鄭澍坤 作者單位：南京農業大學法律系）