力求法律文本規(guī)范、具體
——反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法草案完善建議
近日，《中華人民共和國反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱“草案”）公布，向社會(huì)各界公開征求意見。總體而言，該草案通過對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙進(jìn)行界定明確了打擊對(duì)象，對(duì)打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作提供了系統(tǒng)的法律依據(jù)，并在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙多發(fā)的三個(gè)領(lǐng)域明確規(guī)定了相關(guān)主體的法律責(zé)任，多采取技術(shù)性手段措施，為保護(hù)市場(chǎng)主體合法權(quán)益、創(chuàng)造良好安全的電信網(wǎng)絡(luò)秩序提供了法律保障。但為了貫徹立法明確性原則，筆者建議應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)法律可操作性和可執(zhí)行性，力求法律文本規(guī)范、具體。
應(yīng)通過列舉式與概括式并存的方式明確賬號(hào)異常情況，以限制服務(wù)提供者的自由裁量范圍。該草案第八條規(guī)定“對(duì)經(jīng)識(shí)別存在異常辦卡情形的，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者有權(quán)延長辦理期限或者拒絕辦卡”，第十四條規(guī)定“對(duì)經(jīng)識(shí)別存在異常開戶情形的，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、非銀行支付機(jī)構(gòu)有權(quán)延長辦理期限或者拒絕開戶”，第十九條規(guī)定“互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者對(duì)監(jiān)測(cè)識(shí)別的異常賬號(hào)應(yīng)當(dāng)采取重新核驗(yàn)、限制功能、暫停服務(wù)等處置措施”。這三條分別在通信、金融與互聯(lián)網(wǎng)這三個(gè)領(lǐng)域規(guī)定了服務(wù)提供者有權(quán)對(duì)異常賬號(hào)采取限制措施，但該草案沒有詳細(xì)規(guī)定異常情況的具體情形。
首先，這無異于將界定異常情況的權(quán)力交給了服務(wù)提供商。比如，以通信領(lǐng)域?yàn)槔瑧椃ㄒ?guī)定我國公民享有通信自由權(quán)，但基于保護(hù)國家利益、公共利益或第三人合法權(quán)益可予以適當(dāng)限制，但限制的方式、程度等應(yīng)由法律予以確定，而不應(yīng)該由私主體自由裁量。再比如，相關(guān)法律也規(guī)定了公民享有使用金融賬戶的權(quán)利和上網(wǎng)的權(quán)利，根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，只能由法律對(duì)公民的金融賬戶和互聯(lián)網(wǎng)賬戶進(jìn)行限制性規(guī)范。
其次，及時(shí)明確異常情況可以使公眾知悉何種行為可做，何種行為不可做，有助于促進(jìn)個(gè)人規(guī)范使用電信網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)也更容易確定行為人行為時(shí)是否具有主觀惡意，如果一種情況被明確規(guī)定為異常情況，而行為人卻知法犯法，那其主觀惡意則不言而喻。
為使個(gè)人自由地通信、放心地進(jìn)行金融交易和互聯(lián)網(wǎng)交易以及防止服務(wù)提供商隨意暫停服務(wù)，筆者認(rèn)為該草案應(yīng)當(dāng)結(jié)合既往電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案例，列舉幾項(xiàng)常見、多發(fā)的異常情況，并設(shè)置概括性條款以包含與列舉情況危險(xiǎn)性程度相當(dāng)?shù)漠惓Ｇ闆r。
應(yīng)明確“重大生活困難”以及相應(yīng)的委任性規(guī)則或準(zhǔn)用性規(guī)范。該草案第二十八條第二款規(guī)定，“對(duì)因電信網(wǎng)絡(luò)詐騙遭受重大生活困難的受害人，有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定給予救助。”該條體現(xiàn)了對(duì)受害人的人道性關(guān)懷，符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀，為維護(hù)社會(huì)公平正義，穩(wěn)定社會(huì)秩序具有重要意義，其本意值得肯定，但還應(yīng)該進(jìn)一步明確。
首先，對(duì)于如何定義“遭受重大生活困難的受害人”沒有一個(gè)明確標(biāo)準(zhǔn)，是指生活本來較困難，被電信網(wǎng)絡(luò)詐騙小額財(cái)產(chǎn)后更加困難，達(dá)到重大困難的受害人？還是指本來較富裕，但被電信網(wǎng)絡(luò)詐騙損失巨大數(shù)額財(cái)產(chǎn)但還未達(dá)到重大困難的受害人？這需要進(jìn)一步明確。
其次，對(duì)“重大生活困難”的界定也沒有具體標(biāo)準(zhǔn)，且該標(biāo)準(zhǔn)是由該草案統(tǒng)一規(guī)定還是交由各地分別視情況規(guī)定也沒有明確，由于授益行為一般需要公民提起申請(qǐng)，這不僅會(huì)出現(xiàn)大量不確定自己是否屬于重大生活困難的受害人向有關(guān)部門申請(qǐng)救助，也會(huì)出現(xiàn)相關(guān)機(jī)關(guān)無法可依的情況。
筆者建議，草案明確“重大生活困難”界定標(biāo)準(zhǔn)以及作出具體的委任性或準(zhǔn)用性規(guī)范。
應(yīng)明晰相關(guān)語詞的內(nèi)涵與外延。法律明確性的要求還體現(xiàn)在措辭的適當(dāng)性、嚴(yán)謹(jǐn)性。該草案在第二十八條規(guī)定，“經(jīng)國務(wù)院打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作機(jī)制決定或者批準(zhǔn)，國家金融、通信、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門和公安部門對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)嚴(yán)重的特定地區(qū)，可以采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。”
首先，由于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)具有遠(yuǎn)程、非接觸、跨地域等特點(diǎn)，詐騙人和受害人通常不在一個(gè)地區(qū)，如何界定一個(gè)地區(qū)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)嚴(yán)重，是以詐騙人居多的地區(qū)確定？還是以受害人居多的地區(qū)確定？草案沒有明確說明。
其次，如何認(rèn)定一個(gè)地區(qū)“電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)嚴(yán)重”，是相對(duì)于其他地區(qū)，該地區(qū)詐騙活動(dòng)發(fā)生頻率較高？還是累計(jì)詐騙數(shù)額較高？草案應(yīng)及時(shí)將認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)予以公示。這樣，一方面可以促使各地區(qū)加強(qiáng)對(duì)電信詐騙工作的監(jiān)控機(jī)制，另一方面緩解特定地區(qū)的消極情緒，積極采取相應(yīng)措施打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)。
最后，如果一個(gè)地區(qū)被批準(zhǔn)認(rèn)定是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)嚴(yán)重的地區(qū)，很可能會(huì)產(chǎn)生地域歧視問題，后續(xù)該地區(qū)單位或個(gè)人與其他地區(qū)的市場(chǎng)主體進(jìn)行交易時(shí)會(huì)有更多的隱形門檻，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位，從而對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。
因此，筆者認(rèn)為應(yīng)明確“電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)嚴(yán)重的特定地區(qū)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并及時(shí)考慮一系列連鎖反應(yīng)。
（作者：□特約撰稿 郭佳 楊尚東 作者單位：西南政法大學(xué)公法研究中心）