《中華人民共和國土地管理法》第二條第四款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”但未明確規定享有公共利益認定權的主體依據何種具體程序判斷某一項利益是否屬于集體土地征收征用中公共利益的范圍。理論上，土地征用是為了公共利益的需要而實施的，“公共利益”應該構成土地征收的前提和實質性要件。集體土地征收征用中公共利益如何判定及遭受損害該如何救濟問題，值得研究。
行政機關實踐中對集體土地
征收征用公共利益的判定
《中華人民共和國行政復議法》第三十條第一款的規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”民法典第二百六十一條規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”同時，民法典規定了集體重要事項的決定權、集體成員對集體財產的知情權等。這為推進我國土地集體所有制制度的完善、密切農民和集體土地之間的利益關系，提供了法律指引。但在實踐中，有的地方通常僅在征收征用土地公告中，對征收征用地的單位和用途加以簡單說明，沒有向被征收征用人和其他利害相關人說明和論證征收征用土地的合法性，這有待進一步明確。
行政機關作為立法機關的執行機關，其職責是具體執行立法機關制定的法律，將抽象的法律應用于具體生活之中。因此，行政機關應當確立正當法律程序理念、公民參與制度。在行使土地征收權過程中，遵循信息充分公開、利益相關人有效平等參與原則，并為被征土地的利益相關人提供充分的參與機會，通過行政公開制度與聽證制度提高政府保護公民權利的意識，增加公民對政府決策的認可。建議區分公益性征收征用與非公益性征收征用；建立征地決策確定過程中的公眾參與制度；健全規范土地規范程序，包括以下環節：一是進行土地調查，確定擬進行征收征用土地的有關情況，以及它是否適合欲實現的公共利益；二是土地征收征用方案的擬定與報批；三是邀請第三方公開公正對土地價值進行評估；四是確定補償安置方案；五是強制執行。
司法機關實踐中對集體土地
征收征用公共利益的判定
我國行政復議法第三十條第二款規定：“根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征收土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。”根據該規定，在集體土地征收征用過程中，我國公眾對公共利益的認定異議（即對公共利益認定主體認定內容的不同看法）的處理可以通過行政手段解決。實踐中，現行土地征收征用程序中，農民可提起救濟程序的范圍僅涉及征地補償與安置，對土地征用本身是否合法并不能提起救濟程序。在救濟具體途徑上，也僅僅是政府機關的裁決，而沒有規定訴訟救濟程序。
筆者建議，一是司法機關可以對集體土地征收征用實踐中的公共利益進行判定。通過一次完整的司法過程對爭議進行裁判，可以依法判定爭議利益或事項是否在公共利益范圍之內。二是司法審查可以促進行政機關審慎決策。一般情況，當公共利益侵害個人利益時，可通過民事訴訟或者行政訴訟來解決。因此，應明確規定土地權利人對行政機關作出的土地征用公共目的的認定有異議的，可以依法向人民法院提起行政訴訟；明確在行政訴訟期間，停止對土地征用的執行。當個人利益侵害公共利益時，可以通過公益訴訟來解決。三是建立權利救濟機制。確立有效的糾紛調解機制，建立專門的仲裁機構保障農民的合法權益，使糾紛解決的處理具有公正性與合理性。（作者：□馬永翔）