2021年9月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下稱《實施條例》），堅持以人民為中心，積極回應社會關切，通過設置“宅基地管理”專節，對《中華人民共和國土地管理法》的制度設計進行了更細化的規范，明晰了公權力主體的職責和權力邊界。強化被征地農民參與制度，保障其有效行使知情權、參與權、監督權。明確宅基地申請、審核批準程序，要求地方政府依法安排建設用地指標，合理保障農村村民宅基地需求。禁止侵犯農民依法取得的宅基地權益，禁止違背農民意愿強制流轉宅基地，禁止違法收回農民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農民進城落戶的條件，禁止強迫農民搬遷退出宅基地。本文試著對《實施條例》蘊含的基本制度邏輯及規范進行學理解讀。
貫徹以人民為中心的發展思想
民之所盼，政之所向。增進民生福祉是改革和發展的根本目的。中國共產黨的百年土地革命、改革歷史表明：中國共產黨始終秉持以人民為中心的土地政策，并根據社會發展需求逐漸將成熟的土地政策立法化。黨的十八大以來，習近平總書記提出以人民為中心的發展思想，不忘初心，繼續前進，生動詮釋中國共產黨人始終把人民放在心中最高位置的政治情懷。《深化農村宅基地制度改革試點方案》強調“堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線，實現好、維護好、發展好農民權益”，體現了以人民為中心的發展思想。土地管理法以及《實施條例》中的宅基地制度和規范設計明晰了各級人民政府、鄉（鎮）、縣、市國土空間規劃和村莊規劃部門等部門的職責和權力邊界，實現了用法治給行政權力定規矩、劃界限，體現了建設法治政府的有關要求。
土地管理法以及《實施條例》中的宅基地制度和規范設計強調，保障農戶享有的與宅基地有關的私法權益，包括農戶的成員權和農戶的宅基地使用權，集中體現了以人民為中心的發展思想。貫徹以人民為中心的發展思想，需要在立法中通過法律制度設計進行落實。《實施條例》通過明晰公權力主體職責和保障農戶宅基地私權兩條主線做到實現好、維護好、發展好農戶的宅基地權益，充分貫徹了以人民為中心的發展思想。
落實法治政府建設要求
現代法治的核心在于規范公權，保障私權。土地管理法明晰政府機關的職責劃分，突出對農戶取得、享有宅基地的保護，為解決土地資源供需矛盾，充分發揮了宅基地在保障農民生活、促進鄉村振興中的重要作用。作為“民法典時代”的《實施條例》，在延續土地管理法精神實質基礎上，更加強調對公權力的規制。這主要體現在以下幾個方面：
其一，對農村居民點布局和建設用地規模規劃進行了規定。《實施條例》要求“農村居民點布局和建設用地規模應當遵循‘節約集約、因地制宜’的原則合理規劃”，還要求“鄉（鎮）、縣、市國土空間規劃和村莊規劃應當統籌考慮農村村民生產、生活需求，突出節約集約用地導向，科學劃定宅基地范圍”。這實際上對土地利用規劃部門的職責提出了更加明確要求。
其二，對縣級以上人民政府安排建設用地指標進行明確。《實施條例》要求，“縣級以上地方人民政府應當按照國家規定安排建設用地指標，合理保障本行政區域農村村民宅基地需求。”這明確了地方政府滿足農民宅基地需求的職責。
其三，規定了鄉（鎮）人民政府對宅基地的審核批準職責以及農用地轉用審批的職責（《實施條例》第三十四條）。
其四，規定了鄉（鎮）人民政府等應當將退出的宅基地優先用于保障該農村集體經濟組織成員的宅基地需求（《實施條例》第三十五條）。
其五，規定了對農村宅基地的“四個禁止”。禁止違背農民意愿強制流轉宅基地，禁止違法收回農民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農民進城落戶的條件，禁止強迫農民搬遷退出宅基地。
尊重和保障宅基地私權
《實施條例》在明晰公權力機關職責和強化公權力制約基礎上，凸顯了對宅基地私權的尊重和保障，主要體現在確認和明晰集體經濟組織成員的宅基地分配權及其行使規則，強化和保障農戶的宅基地使用權。
確認和明晰集體經濟組織成員的宅基地分配權及其行使規則。主要體現在兩點：
第一，確認集體經濟組織成員的宅基地分配權（即成員權性質的農戶資格權）。農戶及其集體經濟組織成員在宅基地方面的私權體系主要包括集體經濟組織成員的成員權和農戶的宅基地使用權。在宅基地“三權分置”改革背景下，宅基地上的私權體系進一步細化。“三權分置”前的宅基地使用權是融合了成員權性質的宅基地分配權和財產權性質的宅基地使用權的混合性權利。“三權分置”后，成員權性質的宅基地分配權得以獨立成為農戶資格權，農戶通過農戶資格權的行使取得用益物權性質的宅基地使用權。農戶還可以對用益物權性質的宅基地使用權進行權利的進一步行使，把該權利的占有、使用權能流轉出去，這就產生了債權性質的宅基地使用權。可見，宅基地“三權分置”下的私權體系更加呈現出主體的多元性、體系的層次性、內容的豐富性。《實施條例》規定，“縣級以上地方人民政府應當按照國家規定安排建設用地指標，合理保障本行政區域農村村民宅基地需求（第三十三條）”“鄉（鎮）人民政府和農村集體經濟組織、村民委員會等應當將退出的宅基地優先用于保障該農村集體經濟組織成員的宅基地需求（第三十五條）”，這實際上承認了集體經濟組織成員的宅基地分配權（即農戶資格權）的存在，并通過規則設計便利了成員行使這一權利。該規定吸收了近年來的社會實踐。2020年7月印發的《自然資源部 農業農村部關于保障農村村民住宅建設合理用地的通知》要求，“各省級自然資源主管部門會同農業農村主管部門，每年要以縣域為單位，提出需要保障的農村村民住宅建設用地計劃指標需求，經省級政府審核后報自然資源部”。這是針對有的地區無宅基地可分配，集體經濟組織的宅基地合理需求難以滿足的現狀制定的應對措施，《實施條例》對其進行了法律化。
第二，明晰了農戶宅基地分配權的行使規則。土地管理法第六十二條對農民宅基地管理的實體規則進行了設計，但未明確宅基地分配權的行使規則。為了規范農村宅基地的審批和管理，2019年12月，農業農村部、自然資源部聯合印發的《關于規范農村宅基地審批管理的通知》對宅基地用地建房申請審批的部門職責、農村宅基地申請審查程序、核批準機制、建房全過程管理等進行了規定。《實施條例》借鑒該通知的有關內容，規定，“農村村民申請宅基地的，應當以戶為單位向農村集體經濟組織提出申請；沒有設立農村集體經濟組織的，應當向所在的村民小組或者村民委員會提出申請。宅基地申請依法經農村村民集體討論通過并在本集體范圍內公示后，報鄉（鎮）人民政府審核批準。涉及占用農用地的，應當依法辦理農用地轉用審批手續”。這實際上通過行政法規確認了宅基地分配權行使的程序規則，更利于宅基地分配權的行使和實現。
強化和保障農戶宅基地使用權。宅基地使用權是民法典確認的重要用益物權類型，但對宅基地使用權的取得、行使和轉讓的法律適用，民法典第三百六十三條規定，“適用土地管理的法律和國家有關規定”。這意味著土地管理法及《實施條例》肩負著強化和保障農戶宅基地使用權的任務。土地管理法側重從管理法視角對農戶取得宅基地實體和程序規則進行了規定，但是對宅基地使用權的有償退出制度和保護規則沒有細化規定。《實施條例》對強化和保障農戶的宅基地使用權進行了更清晰的規定。第一，在土地管理法基礎上，重申了“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地（第三十五條）”。這就再次確認了農戶的宅基地有償退出權，為農戶行使有償退出權利提供了可能。“依法”“自愿”“有償”三個要件，充分展現了對農戶自主選擇權和財產權益的尊重。第二，強調對農戶宅基地及其住宅、附屬設施的保護。《實施條例》規定，“依法取得的宅基地和宅基地上的農村村民住宅及其附屬設施受法律保護”，凸顯了對農戶宅基地及其相關權益的正面保護。第三，通過禁止性規定強化了對農戶宅基地權益的保護，即“禁止違背農村村民意愿強制流轉宅基地，禁止違法收回農村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農村村民進城落戶的條件，禁止強迫農村村民搬遷退出宅基地”。這既為行政機關、集體經濟組織等組織和個人的行為劃定了紅線，又凸顯了對農戶宅基地權益的強化保護。
（管洪彥 作者單位：山東政法學院）