修訂后的土地管理法實施條例進一步嚴格耕地保護制度、細化征地程序、強化農(nóng)民宅基地合法權(quán)益保障、明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”交易規(guī)則。
9月1日起，新修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《土地管理法實施條例》）正式實施。修訂后的條例進一步嚴格耕地保護制度、細化征地程序、強化農(nóng)民宅基地合法權(quán)益保障、明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地“入市”交易規(guī)則等，引發(fā)社會廣泛關(guān)注。近日，民主與法制社記者采訪專家學者，對《土地管理法實施條例》的亮點進行解讀。
構(gòu)建國土空間規(guī)劃管理制度
《土地管理法實施條例》是根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》制定的條例。2019年修正后的土地管理法第十八條首次以法律形式固化了國土空間規(guī)劃制度。本次修訂的《土地管理法實施條例》對其主要內(nèi)容做了細化規(guī)定，并在第二章設(shè)立了“國土空間規(guī)劃”專章，多位專家學者認為，這是《土地管理法實施條例》的一大亮點。
自然資源部法規(guī)司司長魏莉華曾撰文談到，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，是黨中央作出的重大決策部署。新的《土地管理法實施條例》在土地管理法關(guān)于國土空間規(guī)劃體系和編制要求的基礎(chǔ)上，用“國土空間規(guī)劃”取代原來的“土地利用總體規(guī)劃”，明確了國土空間規(guī)劃的效力和內(nèi)容，規(guī)定國土空間規(guī)劃應(yīng)當統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。國土空間規(guī)劃應(yīng)當包括國土空間開發(fā)保護格局和規(guī)劃用地布局、結(jié)構(gòu)、用途管制要求等內(nèi)容，明確建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護面積和生態(tài)保護紅線等要求，提高土地節(jié)約集約利用水平，保障土地的可持續(xù)利用。
“《土地管理法實施條例》設(shè)立國土空間規(guī)劃專章，一方面是國土空間高效利用的需要，設(shè)立專章有利于綜合考慮人口分布、經(jīng)濟布局、生態(tài)保護等因素，科學布局生活、生產(chǎn)和生態(tài)空間，有利于促進國民經(jīng)濟從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變；另一方面是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的需要。國土空間規(guī)劃致力于空間治理，是國家治理體系的重要組成部分。設(shè)立專章有利于整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局，是規(guī)范市場活動、約束政府行為，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。”廣東外語外貿(mào)大學土地法制研究院教授張保紅說。
中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治研究會副會長、西南政法大學經(jīng)濟法學院教授張志遼表示，《土地管理法實施條例》設(shè)立專章規(guī)定國土空間規(guī)劃制度，確保了這一新型法律制度的落地落實和有效運行。
回應(yīng)耕地“非糧化”等問題
耕地是糧食生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，解決好14億人口的吃飯問題，必須守住耕地這個根基。土地管理法第三條明確規(guī)定：“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。”《土地管理法實施條例》在耕地保護方面，也有著諸多亮點。
魏莉華介紹，1998年的土地管理法及《土地管理法實施條例》均將控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為土地用途管制的核心和重點，對農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)化缺乏制度性約束，使得實踐中耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在，嚴重影響國家糧食安全。
為此，新《土地管理法實施條例》專門增加規(guī)定：國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。耕地應(yīng)當優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。按照國家有關(guān)規(guī)定需要將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應(yīng)當優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地，從而進一步拓展了土地用途管制的重點和內(nèi)容。
“《土地管理法實施條例》在土地管理法確立的耕地保護制度理念和規(guī)范內(nèi)涵基礎(chǔ)上，優(yōu)化了耕地占用補償制度，明確規(guī)定了縣級人民政府要承擔耕地‘占補平衡’的開墾責任，省、自治區(qū)、直轄市人民政府要履行對開墾耕地的組織驗收職責，要確保開墾的耕地落實到具體地塊。此外，條例還及時對耕地‘非糧化’的現(xiàn)實問題予以立法回應(yīng)，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，增加了對耕地‘非糧化’的處罰規(guī)定，值得肯定。”張志遼說。
此外，張志遼認為，《土地管理法實施條例》對建立耕地保護補償制度、社會主體參與土地整理等與耕地保護密切相關(guān)的內(nèi)容作了規(guī)定，也是保護耕地方面的亮點。
張保紅表示，《土地管理法實施條例》對耕地保護補償制度進行了完善，“占補平衡”的實施保證了我國耕地面積總量不減少。此外，條例還對耕地質(zhì)量保護和改善進行專門規(guī)定，明確地方政府應(yīng)當采取措施提高耕地質(zhì)量，保護優(yōu)質(zhì)耕地；建設(shè)單位有義務(wù)將占用耕地耕作層的土壤用于土壤改良；地方政府應(yīng)當加強對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)和管理，以防止破壞耕地耕作層，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不再使用的，應(yīng)當及時組織恢復(fù)種植條件。“這些規(guī)定表明我國耕地保護從以量為主，轉(zhuǎn)變到量、質(zhì)并重的新階段。”張保紅說。
在耕地保護方面，《土地管理法實施條例》還明確耕地保護的責任主體是省級人民政府。第十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域耕地保護負總責，其主要負責人是本行政區(qū)域耕地保護的第一責任人。”
對此，張保紅認為，《土地管理法實施條例》總結(jié)了多年以來黨中央、國務(wù)院關(guān)于強化耕地保護責任主體制度的實施經(jīng)驗，首次從行政法規(guī)層面明確了耕地保護的責任主體，規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域耕地保護負總責，其主要負責人是本行政區(qū)域耕地保護的第一責任人。責任具體落實到省級政府主要負責人，有利于掃清耕地保護政策具體實施障礙，體現(xiàn)了對耕地保護的高度重視。
張志遼認為，該規(guī)定有利于加強耕地保護工作的統(tǒng)籌謀劃，推動耕地保護與省級行政區(qū)域內(nèi)各項事業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)共進，確保耕地保護情況督察的靶向性和實效性。
充分尊重農(nóng)民意愿
近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，多地在推進合村并居過程中，出現(xiàn)了“趕”農(nóng)民上樓、大面積拆除農(nóng)民房屋等亂象。新修訂的《土地管理法實施條例》對此進行了回應(yīng)。
新《土地管理法實施條例》將“宅基地管理”單列一節(jié)，對宅基地布局和建設(shè)用地指標安排作出明確規(guī)定，要求縣級以上地方人民政府應(yīng)當按照國家規(guī)定安排建設(shè)用地指標，合理保障本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村村民宅基地需求，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當科學劃定宅基地范圍。
《土地管理法實施條例》第三十六條規(guī)定：“依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施受法律保護。禁止違背農(nóng)村村民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進城落戶的條件，禁止強迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。”
此外，條例還在多處體現(xiàn)了對農(nóng)民權(quán)益的尊重和保護。
張保紅介紹，除宅基地方面的相關(guān)規(guī)定外，《土地管理法實施條例》還對征地程序作了較為細致的規(guī)定，規(guī)定了征地補償安置方案的聽證程序、社會穩(wěn)定風險評估制度、征收土地預(yù)公告制度等。
“《土地管理法實施條例》還要求，地方政府應(yīng)當及時落實土地補償費、安置補助費等有關(guān)費用，實行先補償后征收。這些規(guī)定有利于充分保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”張保紅說。
此外，《土地管理法實施條例》還進一步明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易規(guī)則。
對此，張志遼表示，2019年修正后的土地管理法第六十三條明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市交易，但沒有對入市交易規(guī)則做出詳細規(guī)定。《土地管理法實施條例》在“建設(shè)用地”一章中設(shè)專節(jié)規(guī)定“集體經(jīng)營性建設(shè)用地管理”，明確規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條件、程序，集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租的基本規(guī)范等，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市全面推廣奠定了可靠基礎(chǔ)，對全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，確保交易安全等方面，均具有重要保障和支持作用。
張保紅表示，經(jīng)過多年試點，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易逐漸成熟。交易規(guī)則的制定，有利于規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，使得集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策能夠真正落地。