中國共產黨歷來重視黨內法規(guī)制度建設，100年來持續(xù)推進建章立制，特別是黨的十八大以來全面深化黨的建設制度改革，形成了比較完善的黨內法規(guī)體系，為保證全黨團結統一、行動一致，提供了堅強有力的制度保障，為依規(guī)治黨提供了比較完整可靠的規(guī)范依據。黨內法規(guī)，成為“中國之治”的一個獨特治理密碼，成為彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢的一張金色名片。因此，建構具有邏輯合理性的黨內法規(guī)體系成為黨內法規(guī)研究的重要課題之一。
黨內法規(guī)體系理論建構“學說”
從既有成果看，當前，黨內法規(guī)體系理論建構的代表性觀點有三種：四維結構、三維結構、二維結構。
四維結構有兩種代表性觀點。一是莫紀宏在《黨內法規(guī)體系建設重在實效》一文中提出的由“黨內法規(guī)規(guī)范體系”“黨內法規(guī)實施體系”“黨內法規(guī)保障體系”“黨內法規(guī)監(jiān)督體系”構成的重在突出黨內法規(guī)建設“實效”的黨內法規(guī)體系結構。二是宋功德在《黨內法規(guī)制度體系建設》一文中提出的由“四觀”構成的黨內法規(guī)體系：“外觀形態(tài)”（黨內法規(guī)制度體系呈現為一個涵蓋全面、主次分明的系統）、“宏觀架構”（黨內法規(guī)是由黨章、黨中央制定的其他黨內法規(guī)、中央部委制定的其他黨內法規(guī)、省級地方黨委制定的黨內法規(guī)、副省級城市和省會城市制定的黨內法規(guī)構成的“1+4”制度板塊交織而成的效力等級體系）、“中觀項目”（完善的黨內法規(guī)制度體系由眾多黨內法規(guī)和規(guī)范性文件構成）以及“微觀條文”（完善的黨內法規(guī)制度體系由高質量的黨內法規(guī)規(guī)范聚合而成的有機統一體）。
“三維結構”的代表性觀點主要有兩種。石偉在《黨內法規(guī)體系的三維結構》一文中提出的具有“效力位階”“調整領域”“功能作用”三維結構的黨內法規(guī)體系，既是一個四級黨內法規(guī)效力位階層層遞減的結構，又是一個全面貫穿于思想政治、組織人事、作風建設、反腐倡廉、民主集中制建設等方面的多功能組合，還是一個由具有多方面差異化規(guī)則功能構成的多元結構體系。侯繼虎在《新時代黨內法規(guī)體系化的法理邏輯與發(fā)展路徑》一文中認為，黨內法規(guī)體系化是由黨內法規(guī)的結構體系化、黨內法規(guī)的功能體系化和黨內法規(guī)的適用體系化構成的具有內在邏輯的統一聯系體。
“二維結構”理論的代表觀點是王旭在《如何建構現代黨內法規(guī)體系》一文中提出的。王旭認為，黨內法規(guī)由“內部體系”和“外部體系”構成。“內部體系”，即根據黨內立法法形成的黨內法規(guī)的內在和諧結構；“外部體系”處理的是與國家法律的關系，即黨內法規(guī)與國家法律共同構成一個妥善銜接、內容和諧的法治規(guī)范整體。
以上觀點，除“二維結構”外，其他觀點均有共同特點：第一，事實的描述性。這些觀點都是對現存黨內法規(guī)制度事實的一種描述。第二，維度的離散性。這些觀點所涉及的維度或層面并不產生必然聯系。第三，結構的組合性。這些觀點不是某種關于黨內法規(guī)制度體系的邏輯結構概說。它提供了黨內法規(guī)制度體系相對清晰、明確的“事實性”知識，但并不能真正體現黨內法規(guī)制度體系的本質屬性和規(guī)范性。“二維結構”觀點對黨內法規(guī)制度體系的闡述溢出了黨內法規(guī)范疇，并沒有提供關于黨內法規(guī)制度體系內在邏輯結構的理論闡述，但為正確界定黨內法規(guī)體系的概念提供了一個重要的外部限制條件。
如何建構合理的黨內法規(guī)制度體系理論？筆者認為，黨內法規(guī)作為管黨治黨的規(guī)范體系，體現在形式上是一種具有內在邏輯結構的規(guī)范形態(tài)，體現在實質上是一種具有明確價值指導的“規(guī)范體系”。因此，建構黨內法規(guī)制度體系理論，不但要考慮到規(guī)則體系和邏輯結構，還必須考慮價值體系。當然，作為一種“制度體系”理論，它還必須解決“是一種什么樣的因素使得這種規(guī)范能夠成為一種內在自洽的權威性制度體系”問題。即，黨內法規(guī)背后必須有一個統一的最高的領導力量，以使其能夠成為規(guī)范黨的統一規(guī)范體系，且有能力通過其實現制定、實施、廢改、解釋等行為。同時，能夠在不同層級的黨內法規(guī)及其規(guī)范之間建立起等級性的邏輯關系，以解決黨內法規(guī)體系內部的效力來源和“合法性”問題。此外，還應當厘定黨內法規(guī)與憲法法律的關系問題。
建構完善黨內法規(guī)體系需考量的因素
總體來看，建構完善的黨內法規(guī)體系，應充分考慮以下幾個要素：
黨作為國家法治建設的堅強領導核心，是黨內法規(guī)體系成立的根本前提。任何一個規(guī)范體系，成為獨立有效的社會規(guī)范系統，必須以一個獨立統一的最高領導力量為根本前提。因為只有存在一個領導力量，才能夠為其規(guī)范體系提供作為“根本遵循”的基本法。對法律而言，這個基本法是憲法；對黨內法規(guī)而言，這個基本法是黨章。黨內法規(guī)體系之所以能夠成立，從規(guī)范體系內部看，是因為有黨的基本法黨章存在；黨章之所以能夠被確立為具有最高效力等級和最高權威性的黨內根本大法，是因為其背后有一個統一的、最高的、獨立的政治權威——中國共產黨。因此，作為國家現代化建設和法治建設堅強領導核心的中國共產黨，不但為黨內法規(guī)體系的確立提供了根本前提，也是其最重要的保障。
黨內法規(guī)制度體系的成立，必須以統一的價值體系作為其靈魂和內在的統攝性要素。黨內法規(guī)的首要政治特性是“黨性”，而能體現黨內法規(guī)“黨性”的只能是表達了黨的價值、理念、性質和目標追求的精神性要素。因此，黨內法規(guī)作為黨的意志的集中體現必須姓“黨”。執(zhí)政黨堅持和追求的政治價值也就是黨性的集中體現，它貫穿于包括黨章和其他黨內法規(guī)在內的整個制度規(guī)范體系之中。這正是黨內法規(guī)得以成為統一整體的“靈魂”所在，其意義在于黨內法規(guī)要形成整體化的存在，其關鍵在于黨內法規(guī)所承載的價值目標必須一以貫之，從而使得黨內法規(guī)以及由此結合而形成黨內法規(guī)體系，能夠始終服務于作為執(zhí)政黨的中國共產黨管黨治黨、執(zhí)政治國的客觀需要，始終為黨的建設與布局提供制度支撐。
黨內法規(guī)制度體系，必須依托于不同效力等級的黨內法規(guī)之間能夠成立規(guī)范的邏輯關系。按照規(guī)范法學的基本理論，這種規(guī)范性邏輯關系包括靜態(tài)秩序關系和動態(tài)秩序關系。黨內法規(guī)的靜態(tài)秩序關系，指任何一個黨內法規(guī)的效力都可以上溯到效力等級更高的黨內法規(guī)，并一直上溯到黨內法規(guī)的基礎規(guī)范“黨章”，由此不同等級的黨內法規(guī)構成了一個效力等級井然有序的規(guī)范制度體系。黨內法規(guī)的動態(tài)秩序關系，指任何下位等級效力的規(guī)范都是由上一等級效力的規(guī)范派生而來，從黨章開始能夠派生出準則、條例，然后依次派生出規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則，所有的黨內法規(guī)都由黨章派生來，由此形成黨內法規(guī)制度發(fā)展演化的動態(tài)秩序體系。靜態(tài)體系解決黨內法規(guī)制度的效力來源問題；動態(tài)體系解決黨內法規(guī)體系產生和發(fā)展的合法性問題，即只有根據黨章依次制定產生的各個等級的黨內法規(guī)形態(tài)，才是具有合法性根據的黨內法規(guī)的構成部分。黨內法規(guī)制度體系本質上是靜態(tài)體系和動態(tài)體系的統一，這種統一性的核心要義在于任何一個黨內規(guī)范都是黨內法規(guī)體系中具有正當效力來源和合法性依據的必要組成部分，并由此使得整個黨內法規(guī)體系成為一個有序合法的統一體。
眾多黨內法規(guī)要構成一個有機統一的和諧整體，必須具有一種交互聯系的耦合結構。它所處理的是橫向諸領域、縱向各等級之間發(fā)揮不同功能的黨內法規(guī)之間的關聯關系，其基本要求是：橫向各個黨內法規(guī)之間銜接良好、配合密切，不能有明顯沖突，盡量減少重復性；縱向不同效力等級的黨內法規(guī)之間，下位黨內法規(guī)要與上位黨內法規(guī)保持一致，所有等級的黨內法規(guī)都要與黨章保持一致。為應對黨內法規(guī)可能出現的漏洞、沖突、不一致和意義模糊問題，黨內法規(guī)制定條例應當充分發(fā)揮其立改廢、解釋、補充等彌合與協調的作用。
憲法法律是黨內法規(guī)體系得以最終確立的“外部體系”條件和強制力保障。黨內法規(guī)作為相對獨立自成體系的規(guī)范，天然需要國家強制力從外部給它提供制度支持，這一包含國家強制力的外在制度支持就是憲法和法律。黨章規(guī)定，黨必須在憲法和法律范圍內活動，這意味著作為主體的黨組織的一切組織性活動和規(guī)范活動以及作為這種活動產物的制度體系和社會關系都必須符合憲法法律的規(guī)定，并受其保障。因此，憲法法律是黨內法規(guī)體系得以產生、確立和規(guī)范運作的“外部體系”條件。
以上5個要素在黨內法規(guī)體系中的地位與功能有所不同：黨作為國家法治建設的堅強領導核心，是黨內法規(guī)體系得以成立的權力基礎和根本前提；黨的價值體系是黨內法規(guī)的靈魂和內在的統攝性要素，也是黨內法規(guī)體系的實質規(guī)范性載體；黨內法規(guī)制度體系是靜態(tài)體系和動態(tài)體系的有機統一，是黨內法規(guī)體系得以確立的內在邏輯依據；黨內法規(guī)應當具備的交互聯系的耦合結構，為黨內法規(guī)體系提供完備的質量衡量標準和系統性要求，在黨內法規(guī)體系內部有“穩(wěn)定器”作用；憲法法律是黨內法規(guī)體系得以最終確立的“外部體系”條件，也是其“合法性”地位的確認證書，并為其劃定安全性運作的基本范圍。
（作者為山東大學法學院教授）