“中國之治”在規(guī)范層面不但表現(xiàn)為法律之治，而且表現(xiàn)為黨規(guī)之治。黨內(nèi)法規(guī)，成為“中國之治”的一個獨特治理密碼，成為彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢的一張金色名片。
黨的十八屆四中全會提出，依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。“中國之治”在規(guī)范層面不但表現(xiàn)為法律之治，而且表現(xiàn)為黨規(guī)之治，黨規(guī)與法律二元合治。黨內(nèi)法規(guī)，成為“中國之治”的一個獨特治理密碼，成為彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢的一張金色名片。只有科學(xué)全面認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)體系的法治角色，才能確保法治體系和法治理論在邏輯上的自洽、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在實踐中的協(xié)調(diào)。
黨內(nèi)法規(guī)體系在依規(guī)治黨中的角色
政黨政治是現(xiàn)代政治的主要運作方式，通過政黨執(zhí)掌國家政權(quán)是絕大多數(shù)現(xiàn)代國家的普遍現(xiàn)象。政黨有權(quán)在憲法法律范圍之內(nèi)，根據(jù)自己的意志制定內(nèi)部規(guī)章制度，對其成員的權(quán)利和義務(wù)、組織的職權(quán)與職責(zé)、機構(gòu)的設(shè)立與運行、組織與成員之間的關(guān)系等作出規(guī)定，根據(jù)內(nèi)部規(guī)范進行自我治理。成熟的規(guī)模化的政黨組織必然奉行規(guī)則之治，走向規(guī)范性調(diào)整。
中國共產(chǎn)黨向來重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。1921年7月，中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會通過中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)，宣告中國共產(chǎn)黨正式成立，這是中國共產(chǎn)黨歷史上第一部黨內(nèi)法規(guī)，具有黨章性質(zhì)。今年是中國共產(chǎn)黨建黨100周年，中國共產(chǎn)黨成功實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)中的第一個百年目標(biāo)，將乘勢而上，向第二個百年奮斗目標(biāo)進軍。過去的一百年中，中國共產(chǎn)黨從一個只有50多名黨員的小黨成長為擁有9500多萬黨員的世界第一大黨。對于超大規(guī)模的政黨而言，必須以黨內(nèi)法規(guī)為根本遵循，將全黨始終團結(jié)在初心使命所錨定的方向上。
經(jīng)過一百年來的發(fā)展，特別是黨的十八大以來的全面清理、修訂和創(chuàng)建，一套以黨章為核心，橫向上包括黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)，縱向上囊括中央黨內(nèi)法規(guī)、部委黨內(nèi)法規(guī)、省級黨委黨內(nèi)法規(guī)、副省級城市與省會城市黨委黨內(nèi)法規(guī)的制度體系已經(jīng)形成。截至2021年7月1日，全黨現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)共3615部，其中，中央黨內(nèi)法規(guī)共211部，部委黨內(nèi)法規(guī)共163部，地方黨內(nèi)法規(guī)共3241部。
黨內(nèi)法規(guī)體系為全面從嚴(yán)治黨提供規(guī)范依據(jù)。首先，作為黨的根本大法，黨章是立黨治黨管黨的總章程，是管黨治黨的根本遵循。習(xí)近平總書記強調(diào)，“黨章是黨的總章程，集中體現(xiàn)了黨的性質(zhì)和宗旨、黨的理論和路線方針政策、黨的重要主張，規(guī)定了黨的重要制度和體制機制，是全黨必須共同遵守的根本行為規(guī)范”“照鏡子，主要是以黨章為鏡”“全面從嚴(yán)治黨首先要尊崇黨章”。其次，黨的組織法規(guī)規(guī)范、調(diào)整黨的各級各類組織產(chǎn)生、組成、職權(quán)職責(zé)等，為黨管黨治黨、執(zhí)政治國提供組織制度保障；黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)規(guī)范和保障黨對各方面工作實施領(lǐng)導(dǎo)，明確黨與人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、武裝力量、人民團體、企事業(yè)單位、基層群眾性自治組織、社會組織等領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供制度保障；黨的自身建設(shè)法規(guī)規(guī)范黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和紀(jì)律建設(shè)等自身建設(shè)活動，為提高黨的建設(shè)質(zhì)量、永葆黨的先進性和純潔性提供制度保障；黨的監(jiān)督保障法規(guī)，為保證黨組織和黨員干部履行好黨和人民賦予的職責(zé)提供制度保障。它形成了有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究的權(quán)責(zé)機制。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是行使權(quán)力的關(guān)鍵少數(shù)，黨內(nèi)法規(guī)體系不但能夠規(guī)范黨自身的運行，又能夠規(guī)范黨組織和黨員行使相關(guān)公共權(quán)力的行為，從而將中國共產(chǎn)黨9500多萬黨員以及480多萬基層黨組織的活動都納入規(guī)范化的軌道，使治黨本身成為治國的重要組成部分、黨內(nèi)法治本身成為國家法治的重要組成部分。
黨內(nèi)法規(guī)體系在依法治國中的角色
法治是使人類的行為服從于規(guī)則治理的事業(yè)。法治作為“規(guī)則之治”，既可以是軟的規(guī)則，也可以是硬的規(guī)則，既包括國家法律，也包括其他規(guī)范，如政黨規(guī)范、行業(yè)準(zhǔn)則、鄉(xiāng)規(guī)民約、社會組織內(nèi)部規(guī)章、習(xí)俗習(xí)慣甚至代碼算法等新型規(guī)范。正是基于此，黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。黨規(guī)與國法一道，共同構(gòu)成了“中國法治”的二元合治結(jié)構(gòu)。以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系與以憲法為核心法律規(guī)范體系，通過規(guī)范上的傳導(dǎo)互動、主體上的差序治理和功能上的系統(tǒng)耦合，共同構(gòu)成了中國法治秩序的主干。
黨規(guī)和國法的關(guān)系是在復(fù)雜的約束條件下具體的歷史實踐中生成的。黨規(guī)與國法關(guān)系的具體狀態(tài)取決于國家治理體系對規(guī)范系統(tǒng)的需求以及黨和國家的制度供給滿足需求的狀況和方式。
早在新中國成立之前，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)制定了一系列黨內(nèi)規(guī)范。1927年之前，黨的規(guī)范系統(tǒng)主要圍繞黨的綱領(lǐng)、黨的組織和黨的紀(jì)律等黨的建設(shè)問題展開。1927年之后，中國共產(chǎn)黨陸續(xù)在多個地區(qū)建立了自己的革命政權(quán)，開始處理和探索黨規(guī)與政權(quán)組織頒布的法律之間的關(guān)系問題。在新中國成立后較長一段時期，國家正式法律制度供給相對匱乏，而超大規(guī)模國家秩序重構(gòu)又迫切需要新的規(guī)范系統(tǒng)，于是“在人民新的法律還沒有系統(tǒng)地發(fā)布以前，應(yīng)該以共產(chǎn)黨政策以及人民政府與人民解放軍所已發(fā)布的各種綱領(lǐng)、法律、條例、決議作依據(jù)”。
改革開放之后，改革對法律的需求與日俱增，國家法律制度建設(shè)取得了突飛猛進的發(fā)展。隨著法律成為治理國家的基本規(guī)范系統(tǒng)，黨規(guī)與國法的關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變：首先，黨規(guī)不再作為法律發(fā)揮作用，逐漸回歸政黨規(guī)范的本色；其次，黨規(guī)仍然是法律的指導(dǎo)原則，引領(lǐng)法律的制定和改革方向，并可能通過相應(yīng)的程序轉(zhuǎn)化為國家法律；再次，黨規(guī)與法律開始形成一定的分工，在各自領(lǐng)域逐步實現(xiàn)專業(yè)化治理，共同為法治秩序建構(gòu)貢獻規(guī)范性的力量。
黨的十八屆四中全會將黨內(nèi)法規(guī)的角色界定為“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”，同時，提出“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局”。
黨通過黨內(nèi)法規(guī)體系運作自身，并以黨內(nèi)法規(guī)體系為紐帶嵌入到國家結(jié)構(gòu)當(dāng)中，實現(xiàn)黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)。在黨以黨內(nèi)法規(guī)體系為準(zhǔn)則所實施的領(lǐng)導(dǎo)下，國家以法律體系為準(zhǔn)則運作自身，并通過法律體系實現(xiàn)對政治事務(wù)、社會事務(wù)和經(jīng)濟文化事業(yè)的管理。這兩個軌道并行交互，成為塑造當(dāng)代中國法治的核心動力結(jié)構(gòu)。
黨內(nèi)法規(guī)體系在法學(xué)學(xué)科中的角色
中國法治在規(guī)范結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的二元合治，立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)的運行，不但需要遵守人大組織法、政府組織法、法院組織法、檢察院組織法、監(jiān)察法等法律，還受到中央與地方委員會工作條例、黨組工作條例、政法工作條例、紀(jì)律處分條例等黨內(nèi)法規(guī)的深刻塑造。因此，以法治為業(yè)者，如果不了解黨內(nèi)法規(guī)體系，無論學(xué)習(xí)了多少法律，都只能看到中國法治的一部分。
然而，到今天為止，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)，還沒有建立起能夠表明作為一門科學(xué)存在的獨立性以及能夠凝聚起研究共識性的基本范疇體系，也沒有一個明確的學(xué)科歸屬以及相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)教學(xué)體系、課程體系和教材體系。解決這些問題，筆者認(rèn)為，可以從以下三個方面入手：
首先，在黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科建設(shè)上，將黨內(nèi)法規(guī)學(xué)納入法學(xué)學(xué)科體系，厘定基本范疇。作為新興知識體系，黨內(nèi)法規(guī)學(xué)至今尚無確定的學(xué)科定位。由于在知識體系上與法學(xué)、政治學(xué)和馬克思主義理論三個學(xué)科都存在關(guān)聯(lián)，國務(wù)院學(xué)位辦印發(fā)的《關(guān)于推進部分學(xué)位授予單位設(shè)置“黨內(nèi)法規(guī)”研究方向的通知》同意以上三個學(xué)科在核定學(xué)科目錄外試點建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)研究方向。筆者認(rèn)為，為了解決這個問題，法學(xué)必須結(jié)合自身學(xué)科特色，將黨內(nèi)法規(guī)學(xué)納入法學(xué)學(xué)科體系。可通過學(xué)科有機交叉，圍繞黨內(nèi)法規(guī)體系，以縱深和橫向兩個維度、規(guī)范性和實踐性相結(jié)合的理念，設(shè)置交叉學(xué)科課程，推進法學(xué)一級學(xué)科背景下的黨內(nèi)法規(guī)學(xué)學(xué)科建設(shè)。同時，利用法學(xué)研究的理論優(yōu)勢，圍繞黨內(nèi)法規(guī)的制定與實施體系等難題進行理論攻關(guān)，克服黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科建設(shè)中的基本理論問題。
其次，在黨內(nèi)法規(guī)課程建設(shè)上，分門別類，各顯特色，確定核心課程。黨內(nèi)法規(guī)制度龐雜，應(yīng)根據(jù)不同的教育階段和知識背景設(shè)置差異化的課程體系。關(guān)于課程性質(zhì)，在本科階段，可將《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》設(shè)為專業(yè)選修課程。在研究生階段，可根據(jù)二級學(xué)科與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)聯(lián)程度，在法理學(xué)、憲法學(xué)、監(jiān)察法學(xué)等專業(yè)開設(shè)《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》必修課，其他專業(yè)開設(shè)《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)原理與實務(wù)》選修課。此外，還可開設(shè)《黨章學(xué)》《依規(guī)治黨前沿問題研究》《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系原理》《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題研究》《黨內(nèi)法規(guī)備案審查問題研究》《黨內(nèi)法規(guī)實施評估問題研究》等專題課程研究，全面呈現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的知識體系。
最后，在黨內(nèi)法規(guī)教材建設(shè)上，應(yīng)以“總論+分論”形式，形成主干教材結(jié)構(gòu)。黨內(nèi)法規(guī)知識體系較為復(fù)雜，最好以“總論+分論”形式搭建主干教材結(jié)構(gòu)。在總論部分，著重講授黨內(nèi)法規(guī)基本原理問題，包括黨與黨規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)的歷史發(fā)展、黨內(nèi)法規(guī)的概念、黨內(nèi)法規(guī)的效力、黨內(nèi)法規(guī)體系、黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系、黨內(nèi)法規(guī)的制定、黨內(nèi)法規(guī)的實施、黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督等。在分論部分，具體講授黨內(nèi)法規(guī)重要制度，包括黨章、黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)機制、黨內(nèi)法規(guī)的審查、黨內(nèi)法規(guī)的評估等。“總論+分論”的教材結(jié)構(gòu)可以避免一本教材混雜無法區(qū)分方法與應(yīng)用的問題，既能讓學(xué)生掌握黨內(nèi)法規(guī)基本原理，又能培養(yǎng)學(xué)生運用黨內(nèi)法規(guī)基本原理去理解、分析和解決黨內(nèi)法規(guī)具體問題的能力。
（作者單位：西南政法大學(xué)行政法學(xué)院。本文為中國人權(quán)研究會2020年度課題項目“CSHR2020-13YB”的階段性成果）