提高住建領域行政處罰效率、統一處罰尺度
——對《住房和城鄉建設行政處罰程序規定（征求意見稿）》的幾點看法
日前，住房和城鄉建設部公布《住房和城鄉建設行政處罰程序規定（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），公開征求意見，意見反饋截止時間為2021年8月28日。該《征求意見稿》的出臺，必將對提高住房和城鄉建設領域中的行政處罰效率和統一處罰尺度，實現行政處罰目標和精神大有裨益。
整體上看，《征求意見稿》整體上彌補了住建領域行政處罰缺乏專門程序的不足。
首先，《征求意見稿》明確了執法管轄權問題，有利于解決實踐中執法及處罰管轄的爭議處理問題。
其次，針對最新修訂的行政處罰法所體現出來的行政處罰實施權向基層延伸問題，《征求意見稿》第七條規定：“執法機關認為確有必要，需要委托有關組織行使執法權的，執法機關應當依照法律、法規、規章的規定，與受委托組織簽訂委托書，明確委托事項范圍、委托權限、委托期限、實施行政處罰具體流程、對受委托組織的監督措施等。委托書應當向社會公布。受委托組織在委托范圍內，以委托的執法機關名義實施行政處罰。委托的執法機關應當監督受委托的組織實施行政處罰，并對其實施行政處罰的后果承擔法律責任。”這充分體現出將部分行政處罰實施權向基層延伸的特點，有利于提高行政執法效率，促進住建部門的治理體系和治理能力現代化。
再次，在行政處罰程序部分，《征求意見稿》規定了有一定社會影響的行政處罰決定的公開制度，具體規范了行政調查過程中的詢問、取證、檢查及先行登記保存措施，明確了法制審核的具體內容及書面意見制度，并對行政處罰案件處理時限作出了明確規定，即應自立案之日起90日內作出決定，特殊情形也要遵循法定程序予以適當延長。對于案件辦理過程中發生了特別情況，可予以中止調查。
最后，《征求意見稿》還對聽證、送達等具體程序作出相應規范，使得行政處罰程序更具可操作性。
因此，《征求意見稿》對住建行政主管部門在行政處罰程序過程中，如何進一步貫徹我國行政處罰法最新修訂的亮點及精神，以及對于彌補處罰程序不足作出了較大努力。但在部分條款細節上，《征求意見稿》仍有值得改進之處。
立案程序相關條款表述需更加嚴謹。《征求意見稿》第十三條規定：“執法機關依據職權開展監督檢查，或者通過投訴、舉報，其他部門移送等途徑發現違法行為線索。執法機關對于發現的違法行為線索，應當在十五日內予以核查，特殊情況下，經本機關負責人批準，可以延長十五日。經核查，認為符合下列條件的，應當立案：（一）違法行為確實存在；（二）違法行為屬于本機關管轄；（三）違法行為未超越行政處罰時效。”筆者認為，該條第三款第（一）項“違法行為確實存在”的表述需作調整。從行政執法程序來說，違法行為是否存在，屬于執法環節應查證的事項，立案環節僅能起到啟動執法程序的作用而無法查實具體違法行為，避免出現實踐中一旦立案就必然處罰的傾向性結論。對于此項，可表述為：有初步證據證明存在違反住房和城鄉建設管理法律、法規、規章的行為。
建議增加不予立案的情形和首違不罰的規定，以充分體現寬嚴相濟的合理行政原則。如對于不予立案的情形，可增加如下規定：“經核查，有下列情形之一的，可以不予立案：（一）違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的；（二）初次違法且危害后果輕微并及時改正的；（三）當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，但法律、行政法規另有規定的除外；（四）依法可以不予立案的其他情形。決定不予立案的，應當填寫不予立案審批表。”關于首違不罰的情形，新修訂的行政處罰法第三十三條規定：“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。”因此，建議《征求意見稿》第二十七條規定的執法機關負責人應當對案件調查結果進行審查，根據不同情況，分別作出以下決定的規定，可增加一項：初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。
建議在程序中體現出對公共利益和第三人利益的保護原則。《征求意見稿》第二十六條對需要集體討論的情形作了規定：“執法機關法制工作機構與執法人員就有關問題達不成一致意見時，報請本機關負責人集體討論決定或者本機關負責人召集的會議討論決定。”可在此增加相關規定，體現對行政執法中的重大公共利益及當事人、第三人的重大利益進行特別保護的原則。如可增加一款：行政執法涉及以下事項時，由本機關負責人集體討論決定或者本機關負責人召集的會議討論決定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接關系當事人或者第三人重大權益，且經過聽證程序的。
程序規定的一些細節可以再完善。如《征求意見稿》第十四條第三款規定的行政協助，建議擴大到其他行政機關，而不是限定在住建部門；第十七條規定的檢測鑒定制度，除告知當事人外還應聽取當事人意見，必要時可隨機確定檢測、鑒定機構以避免人為因素干預；第三十條規定的延期制度，建議限定延期次數，避免無限次延期情形等。
（作者單位：天津師范大學法學院）