近日，中共中央印發的《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》指出，檢察機關是“保護國家利益和社會公共利益的重要力量”，要“積極穩妥推進公益訴訟檢察”。這既是對公益訴訟制度設計的認可，又是對近年來檢察公益訴訟實踐的肯定，更是對公益訴訟在國家治理體系中地位作用的確認以及對檢察公益訴訟發展方向的明確。檢察公益訴訟是檢察機關法律監督職能內涵和外延的拓展，是一項尚處在改革發展中的訴訟制度，仍存在共識不統一、立法不完善、制度不健全等問題。民法典的實施為檢察公益訴訟提供了重要的實體法依據，為檢察公益訴訟提供了新動能，帶來了新發展。
民法典使檢察公益訴訟價值取向有了明確依據。民法典是私權保障的宣言書，其以確認民事權利為經、以保障民事權利為緯，構筑起完備的民事權利保護屏障。總則編提綱挈領，構建了民事權利體系；物權編、合同編、人格權編、婚姻家庭編、繼承編、侵權責任編為民事權利提供立體保障。這種內容全面、層次清晰的私權體系構筑，無疑為公權介入劃定了界線，成為行政機關依法行使權力，切實保護公民、社會組織合法權益的重要標尺。實際上，民法典作為私法已然與行政法等公法一起，共同支撐著國家制度和國家治理體系，以公私法規范共同治理的方式致力于增進人民福祉、維護最廣大人民群眾根本利益。檢察官作為公共利益的代表，檢察公益訴訟的職能與民法典所描述的公共利益密切相關，檢察公益訴訟與民法典在保護公共利益、保障人民權益的價值理念，在滿足公共利益、人民權益廣泛性、多樣性的價值需要上是一致的。比如民法典將“綠色原則”確立為基本原則，規定“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境”。這一規定確立并補充強化了生態環境和資源保護領域公益訴訟的法定價值依據，對理解、適用和補足具體規則具有重要的指導和總領意義。
民法典使大家對公共利益認識更清晰。“國家利益或者社會公共利益”是檢察公益訴訟賴以存在的根本，即只有當“國家利益或者社會公共利益”受到侵害時，檢察機關才可以啟動公益訴訟程序。然而囿于“公共利益”內在含義的復雜性、多重性以及不確定性，立法上很難界定公共利益的具體內涵。目前，我國立法采取列舉的形式分領域地對檢察公益訴訟中的“公共利益”作了類型化界定，主要集中于“生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓”以及“英烈保護”“未成年人保護”領域。這在一定程度局限了人們對“公共利益”的理解和適用。民法典的實施為深入理解認識“公共利益”打開了思路。
民法典第一千二百六十條中直接涉及公共利益的有11個條款，具體表述為“公共利益”“社會公共利益”“國家利益、社會公共利益”，從公共利益保護的角度而言大概分為三種類型：
第一類是賦權可積極作為某些行為，以增進、實現和維護公共利益。如民法典第二百四十三條規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和組織、個人的房屋以及其他不動產”；第九百九十九條規定，“為公共利益實施新聞報道、輿論監督等行為的，可以合理使用民事主體的姓名、名稱、肖像、個人信息等”；第一千零二十條規定，“為維護公共利益或者肖像權人合法權益，制作、使用、公開肖像權人的肖像的其他行為”，可以不經肖像權人同意；第一千零二十五條、第一千零三十六條分別規定了行為人為公共利益實施新聞報道、輿論監督等行為，或者合理處理個人信息的不承擔民事責任。
第二類是防止權利或個人利益損害公共利益，將公共利益作為限縮個人行為、延后個體利益的理由或條件，這也是民事主體行為的邊界。如民法典第一百三十二條規定，“民事主體不得濫用民事權利損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益”；第一百八十五條規定，“侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的，應當承擔民事責任”；第一千零九條規定，“從事與人體基因、人體胚胎等有關的醫學和科研活動，應當遵守法律、行政法規和國家有關規定，不得危害人體健康，不得違背倫理道德，不得損害公共利益”；第五百三十四條規定，“對當事人利用合同實施危害國家利益、社會公共利益行為的，市場監督管理和其他有關行政主管部門依照法律、行政法規的規定負責監督處理”。
第三類是設置公權力的界限防止私權利遭受不當侵害。如民法典第一百一十七條規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序征收、征用不動產或者動產的，應當給予公平、合理的補償”；第三百五十八條規定，“建設用地使用權期限屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依據本法第二百四十三條的規定對該土地上的房屋以及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金”。
從上述梳理分析來看，對公共利益的理解可以從兩方面把握：一是順位的優先性。民法典中涉及“公共利益”的場合均存在多種利益或價值目標的沖突，而公共利益在諸多利益和價值中具有優先性。二是內容的包容性。根據民法典中涉及的公共利益條款來看，可以將公共利益大體概括為“公共秩序的和平和安全；經濟秩序的健康、安全及效率；社會資源與機會的合理保存與利用；社會弱者利益（如市場競爭社會中的消費者利益、勞動者利益等）的保障；公共道德的維護；人類朝文明方向發展的條件（如公共教育、衛生事業的發展）”。
民法典促使檢察公益訴訟受案范圍可拓展。黨的十九屆四中全會提出“拓展公益訴訟案件范圍”的要求。《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》指出，“積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍，探索辦理安全生產、公共衛生、婦女及殘疾人權益保護、個人信息保護、文物和文化遺產等領域公益損害案件。”民法典為部分重點領域案件的拓展和探索提供了實體法依據。比如，民法典樹立了“弘揚社會主義核心價值觀”的立法原則，其中第一百八十五條侵害英烈人格利益民事責任的規定是對該原則的具體落實。值得探究的是，該條規定中在英雄烈士之后加了個“等”字，擴展了《中華人民共和國英雄烈士保護法》第二十五條第二款的規定，“英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機關依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。”這意味著檢察公益訴訟保護的對象不僅僅是“英雄烈士”的人格利益，還可以包括與“英雄烈士”相類似的其他人的人格利益。民法典為英烈領域檢察公益訴訟受案范圍留下了法定拓展空間。同時，民法典關于肖像權合理使用規則和名譽權保護與新聞報道、輿論監督規則的規定，為檢察機關在英烈保護領域公益訴訟辦案中對“不可避免地”使用、公開和是否盡到“合理核實義務”的理解和把握提供了指引，以便準確把握行為人是否侵害英烈權利、是否損害公共利益。比如自2018年“浙江省寧波市‘騷擾電話’整治公益訴訟案”被納入《檢察公益訴訟十大典型案例》以來，對個人信息保護領域的檢察公益訴訟社會關切度較高、呼聲強烈，這標志著對于個人信息保護在傳統刑事、民事救濟困難、救濟不足的情形下，檢察公益訴訟作為一種基于公共利益保護的新型司法手段有較強現實需求，大有作為空間。民法典人格權編第四章專門對“隱私權和個人信息保護”作出規定，明確個人信息中的私密信息適用隱私權的保護，初步構建了自然人與信息者之間的權利義務框架，這必將為個人信息保護領域檢察公益訴訟的探索和開展提供直接依據。
民法典促使檢察公益訴訟制度建設再探索。生態環境和資源保護是檢察公益訴訟的主要領域。民法典在侵權責任編中增加規定了生態環境損害的懲罰性賠償制度，第一千二百三十二條規定，“侵權人違反法律規定故意污染環境、破壞生態造成嚴重后果的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償。”同時，民法典將環境公益訴訟司法解釋中具體的公益訴訟修復責任和賠償責任上升到法典層面進行規定，第一千二百三十四條、第一千二百三十五條規定了生態環境損害的修復責任和賠償規則，將國家規定的機關或者法律規定的組織擴充為生態修復主體，增加懲罰性賠償，并進一步優化賠償范圍。上述規定為公益訴訟司法實踐中的一些探索性，如增殖放流、補植復綠等生態修復方式提供了法律依據，解決了實踐中對生態賠償費用的一些爭議問題。但在司法適用中，尤其是涉及環境侵權行為同時造成公益受損與私益受損的情形下，還有些問題值得探索，比如如何合理定位并區分私益和公益的賠償范圍，以進一步明確公益訴訟的訴求；如何及時調整合并更新涉環境公益的司法解釋，以進一步統一公益訴訟辦案的法律適用等。此外，民法典為食品藥品領域檢察公益訴訟建立懲罰性賠償制度提供了重要參考。2019年印發的《中共中央 國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》明確提出，要“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”，各地在實踐中進行了有益探索，成功辦理了一批案件，但各地在辦理中對懲罰性賠償的適用范圍、構成要件、賠償標準以及賠償金的管理使用等方面仍存在爭議。民法典對懲罰性賠償制度在知識產權領域（第一千一百八十五條）、產品質量領域（第一千二百零七條）以及前文所述的生態環境領域的規定，將對食品藥品領域實施懲罰性賠償制度提供重要立法借鑒。
（本文為2021年度最高人民檢察院檢察理論研究課題“公益訴訟專門立法研究”的階段性成果，項目編號為GJ2021D29。作者單位：中共湖南省委黨校）