目前，關(guān)于存疑不起訴案件處理的相關(guān)法律法規(guī)主要源于刑事訴訟法和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（下稱《刑訴規(guī)則》）。根據(jù)刑事訴訟法第175條第3款和第4款之規(guī)定：“對于補(bǔ)充偵查的案件，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月以內(nèi)補(bǔ)充偵查完畢。補(bǔ)充偵查以二次為限。補(bǔ)充偵查完畢移送人民檢察院后，人民檢察院重新計(jì)算審查起訴期限。對于二次補(bǔ)充偵查的案件，人民檢察院仍然認(rèn)為證據(jù)不足，不符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)作出不起訴的決定。”同時(shí)，《刑訴規(guī)則》第367條也對該規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化：“人民檢察院對于經(jīng)過一次退回補(bǔ)充調(diào)查或者補(bǔ)充偵查的案件，認(rèn)為證據(jù)不足，不符合起訴條件，且沒有再次退回補(bǔ)充調(diào)查或者補(bǔ)充偵查必要的，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，可以作出不起訴決定。”
司法實(shí)踐中有觀點(diǎn)認(rèn)為，為確保案件質(zhì)量，案件至少需要經(jīng)過一次退回補(bǔ)充偵查程序才能作出存疑不起訴的決定。對此，筆者并不認(rèn)同。對法條的正確釋義應(yīng)該是：對于事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件可以直接作出存疑不起訴決定。
首先，刑事訴訟法規(guī)定了案件經(jīng)過二次補(bǔ)充偵查應(yīng)當(dāng)直接作出存疑不起訴處理，沒有規(guī)定一次補(bǔ)充偵查才能作存疑不起訴，但是《刑訴規(guī)則》規(guī)定了一次退回補(bǔ)充偵查即可作出存疑不起訴處理。如果機(jī)械地理解法條，認(rèn)為案件必須經(jīng)過一次退補(bǔ)，那么《刑訴規(guī)則》就突破了刑事訴訟法規(guī)定。因此司法實(shí)踐中的上述觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的，正確的理解應(yīng)該是，刑事訴訟法規(guī)定案件最多可以退回補(bǔ)充偵查二次，如果在二次退補(bǔ)后仍不能對案件進(jìn)行定性，則必須作出存疑不起訴處理。《刑訴規(guī)則》規(guī)定的是在經(jīng)過一次退回補(bǔ)充偵查后，也可以直接作出存疑不起訴規(guī)定，但需要經(jīng)過檢察長批準(zhǔn)等一系列具體程序。綜上，按照這種理解方式，刑事訴訟法和《刑訴規(guī)則》并不矛盾，二者是對于二次退補(bǔ)和一次退補(bǔ)后應(yīng)當(dāng)如何處理進(jìn)行規(guī)范，而非規(guī)定案件必須經(jīng)過幾次退回補(bǔ)充偵查才能作出存疑不起訴處理。
其次，在司法實(shí)踐中，存疑不起訴案件客觀上存在無可補(bǔ)的情形。筆者接觸的部分案件在移送審查起訴后發(fā)現(xiàn)：有的案件距離案發(fā)時(shí)間較長，大部分證據(jù)已經(jīng)滅失，即使退回補(bǔ)充偵查，也無法補(bǔ)充到能夠定罪量刑的證據(jù)。有的案件偵查機(jī)關(guān)已經(jīng)開展了大量工作，對證據(jù)進(jìn)行了全方位的搜集和整理，即使再退回補(bǔ)查，由于案件的客觀情況，也很難補(bǔ)充到其他有用的證據(jù)。上述對法條的理解容易導(dǎo)致在審查起訴過程中，為了作出存疑不起訴的需要，對案件進(jìn)行空退。根據(jù)最高檢、公安部《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范補(bǔ)充偵查工作的指導(dǎo)意見》要求，上述情況屬于補(bǔ)充偵查客觀上沒有查證可能性的情形，因此難以填制具有明確格式和要求的《退回補(bǔ)充偵查提綱》。
再次，因事實(shí)不清、證據(jù)不足為由不經(jīng)退補(bǔ)直接作出存疑不起訴案件不會影響案件質(zhì)量。
一方面，用好自行補(bǔ)充偵查權(quán)是做優(yōu)刑事檢察的前提之一。刑事訴訟法第175條第2款規(guī)定：“人民檢察院審查案件，對于需要補(bǔ)充偵查的，可以退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，也可以自行偵查。”根據(jù)該法條，檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查取得的證據(jù)效力等同于退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，在法庭審理階段同樣可以作為證據(jù)使用。在審查起訴期間內(nèi)可以由檢察機(jī)關(guān)通過自行補(bǔ)充偵查解決證據(jù)問題，避免或減少退回補(bǔ)充偵查的情形。案件進(jìn)展到審查起訴階段，承辦檢察官往往更清楚案件的走向以及應(yīng)該采信哪些方面的證據(jù)，因此在該階段自行補(bǔ)充少量、簡單證據(jù)，不僅節(jié)約司法效率，而且在某種程度上還會優(yōu)于退回補(bǔ)充偵查。另一方面，補(bǔ)充移送是完善存疑不起訴案件證據(jù)的重要途徑。根據(jù)最高檢、公安部《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范補(bǔ)充偵查工作的指導(dǎo)意見》第10條第1款之規(guī)定，案件基本事實(shí)清楚，雖欠缺某些證據(jù)，但收集、補(bǔ)充證據(jù)難度不大且在審查起訴期間內(nèi)能夠完成的，可以通知公安機(jī)關(guān)直接補(bǔ)充相關(guān)證據(jù)并移送，以提高辦案效率。在案件移送審查起訴后，檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行自行補(bǔ)充偵查，也可以要求公安機(jī)關(guān)直接補(bǔ)充證據(jù)事實(shí)，無論哪種情況均可以將案件控制在法定期限范圍內(nèi)解決，最大限度地降低“案-件比”。
最后，司法實(shí)踐中的上述觀點(diǎn)不符合降低“案-件比”要求。案件從公安機(jī)關(guān)立案偵查到移送審查起訴已經(jīng)經(jīng)過一定訴訟時(shí)間，將案件空退回到公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，至少需要將案件辦理期限延長一個(gè)月。從刑事訴訟公正和效率的價(jià)值要求考慮，即使是取保候?qū)彽陌讣矔o犯罪嫌疑人工作和生活帶來很多不便。由于案件久拖不決，也會令被害人對檢察機(jī)關(guān)辦案效率失望。這種單純?yōu)榱顺绦蛘_而損失司法效率的情形不僅損害檢察公信，也不利于公平保障訴訟當(dāng)事人權(quán)利。因此，案件在無證據(jù)可補(bǔ)充的情況下，應(yīng)該考慮直接作出存疑不起訴的決定。
對于存疑不起訴案件是否必須經(jīng)過退回補(bǔ)充偵查的法律理解，不僅僅是個(gè)案問題，還涉及司法理念和人權(quán)保障。檢察機(jī)關(guān)可以通過開展自行補(bǔ)充偵查以及要求公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充移送證據(jù)等方式，探索降低存疑不起訴案件退查率進(jìn)而充分尊重和保障人權(quán)，縮短辦案時(shí)間，避免給當(dāng)事人造成訟累。
（作者單位：吉林鐵路運(yùn)輸檢察院）