新修訂的行政處罰法在第二條中增設了行政處罰的概念條款，不僅從根本上為行政處罰的界定提供了明確的實質(zhì)性判斷標準，還能更好地為行政處罰外延條款的周延性提供科學支撐，也符合科學立法的要求。
新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》自2021年7月15日起施行。此次行政處罰法修改幅度較大，尤其引人矚目的是在第二條中增設了行政處罰的概念條款，“行政處罰是指行政機關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。”這在立法層面徹底解決了長期困擾學界和實務界關(guān)于行政處罰的界定問題，具有重要的規(guī)范意義。
科學立法是依法行政的前提。在法律文本中，對概念進行嚴格界定，是科學立法的必然要求，也是規(guī)范執(zhí)法的關(guān)鍵要素。修改前的行政處罰法沒有為行政處罰確立一個基本的概念條款，這給行政執(zhí)法和司法實踐帶來了許多困惑。新修訂的行政處罰法明確行政處罰的概念，不僅從根本上為行政處罰的界定提供了明確的實質(zhì)性判斷標準，還能更好地為行政處罰外延條款的周延性提供科學支撐，從而在最大程度上實現(xiàn)行政處罰制度的周密性，其增加的行政處罰概念條款，及時且必要，在內(nèi)容設計上極具適當性和謹慎性，符合科學立法的要求。
當然，要想科學解決行政處罰的界定問題，除在立法中確立行政處罰概念條款的必要性外，更重要的是在內(nèi)容上確保行政處罰概念條款的適當性。筆者認為，新修訂的行政處罰法第二條至少從主體、行為、效果和目的四個方面對行政處罰的概念做了明確規(guī)定。
主體方面主要包括兩類：一是作出行政處罰的行政機關(guān)，一是行政處罰的相對人，包括公民、法人和其他組織。該條款將行政機關(guān)作為行政處罰的作出主體，將行政處罰的相對人限定在公民、法人、其他組織，即無法包含在我國境內(nèi)的外國人、無國籍人。對此，新修訂的行政處罰法在附則第八十四條規(guī)定，“外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)有違法行為，應當給予行政處罰的，適用本法。”
行為方面，新修訂的行政處罰法第二條規(guī)定的是“違反行政管理秩序”的行為，這是對修改前的行政處罰法文本的直接保留，具有立法上的延續(xù)性。對“違反行政管理秩序”的理解適用，可以從兩方面著手：一方面，“違反行政管理秩序”的判斷必須以“違反行政法律規(guī)范”為形式標準，不可主觀化。另一方面，對“違反行政管理秩序”的理解需要從實質(zhì)角度加以展開，即“違反行政管理秩序”的行為必須侵犯了國家、社會和他人的利益，單純侵犯個人利益的行為尚不足以構(gòu)成行政處罰的對象（可能只是民事侵權(quán)）。因此，從“違反行政管理秩序”角度考量，需對“違反行政法律規(guī)范”加以補充和限縮。
效果方面，該概念條款是以“減損權(quán)益或者增加義務”作為行政處罰的內(nèi)容加以確定的。不論是“減損權(quán)益”還是“增加義務”，都是對相對人的一種不利負擔，都會對相對人形成威懾。這意味著凡是行政處罰行為，都會給相對人帶來“減損權(quán)益”或“增加義務”效果，這是界定行政處罰的最關(guān)鍵的內(nèi)容要素。當然，“減損權(quán)益”中的“權(quán)益”是否包含違法的“權(quán)益”需要出臺相關(guān)司法解釋進一步明確。一般來說，“權(quán)益”包括“權(quán)利”和“利益”。權(quán)利是指法律所保護的利益，因此，對于“權(quán)利”的減損，毫無疑問是對相對人的一種不利負擔，但“利益”并非如此簡單。從權(quán)利救濟角度看，只有合法權(quán)益被侵犯，公民、法人或者其他組織才能申請復議或者提起訴訟。但是，如果從救濟角度理解“利益”，那么對違法的“利益”的減損就不構(gòu)成行政處罰，如沒收非法所得、沒收非法財物。新修訂的行政處罰法在第九條中，將沒收非法所得、沒收非法財物明確為行政處罰的具體種類，由此可見，第二條中的“減損權(quán)益”也包括非法的“利益”。
目的方面，該概念條款以“懲戒”作為核心，對行政處罰做了目的上的界定，構(gòu)成了行政處罰最核心的判斷要素。雖然該條款確立了“減損權(quán)益或者增加義務”作為行政處罰的內(nèi)容要素，但并非所有對相對人產(chǎn)生的“減損權(quán)益或者增加義務”的行為都構(gòu)成行政處罰，典型的如行政強制。在內(nèi)容上，行政強制也對相對人帶來“減損權(quán)益或者增加義務”的法律效果，但其目的不是“懲戒”，比如，強制戒毒會對相對人產(chǎn)生限制自由的法律效果，但其目的卻不是懲戒。因此，有必要加入目的要素對行政處罰的范圍加以限縮。當然，學界對行政處罰的特性更多以“制裁性”加以概括。這是否意味著新修訂的行政處罰法修改時采納的“懲戒”與“制裁”不同？從文字上看，兩者確實存在一定不同，“懲戒”更多從內(nèi)容上強調(diào)行政處罰的目的性，而“制裁”側(cè)重于從手段角度對行政處罰的目的加以界定。即便如此，在已確立的行政處罰概念條款中，這樣的區(qū)分也不會引起規(guī)范上的差異。因為不論是“懲戒”還是“制裁”，都存在手段和內(nèi)容兩個層面的內(nèi)涵，雖有所側(cè)重，但并不意味著兩者本質(zhì)上有區(qū)別。同時，即使“懲戒”和“制裁”側(cè)重點不同，但通過概念條款中的“效果方面”，即“減損權(quán)益或者增加義務”，可以很好地實現(xiàn)目的方面的補正。因此，不論是“懲戒”還是“制裁”，只存在文字上的形式區(qū)別，不構(gòu)成規(guī)范上的差異效果。