行政非訴執(zhí)行主要是指行政管理中的行政相對(duì)人對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的行政決定，在法定期限內(nèi)既不履行確定的義務(wù)，又不提起行政復(fù)議和行政訴訟，行政機(jī)關(guān)和權(quán)利人可以向法院提出申請(qǐng)，請(qǐng)求法院強(qiáng)制執(zhí)行已經(jīng)生效并具有可執(zhí)行性的行政決定的活動(dòng)。根據(jù)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全方位、多層次的，其范圍應(yīng)涵蓋受理、審理、裁判、執(zhí)行全過程，而行政非訴執(zhí)行作為法院執(zhí)行活動(dòng)的重要組成部分，必須納入監(jiān)督范疇。
檢察監(jiān)督的路徑
那么，如何保障行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督得以實(shí)現(xiàn)？筆者認(rèn)為，應(yīng)包括監(jiān)督原則、啟動(dòng)方式、監(jiān)督重點(diǎn)、監(jiān)督方式四個(gè)方面。
在監(jiān)督原則方面，首先應(yīng)堅(jiān)持以合法性監(jiān)督為主、以合理性監(jiān)督為輔原則，同時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注自由裁量權(quán)行使標(biāo)準(zhǔn)是否統(tǒng)一的合理性問題。其次，應(yīng)堅(jiān)持以同級(jí)管轄為主、以上級(jí)管轄為例外原則。從便于當(dāng)事人和調(diào)查取證的角度，原則上采取屬地管轄，但對(duì)于個(gè)別重大疑難復(fù)雜、社會(huì)影響大和關(guān)注度高的案件，則應(yīng)區(qū)分情況，通過成立專案組、提辦、異地交辦、督辦等形式機(jī)動(dòng)處理。最后，應(yīng)堅(jiān)持以事后糾正性監(jiān)督為主、以事中防范性監(jiān)督為輔原則。為充分尊重法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)，檢察監(jiān)督更多表現(xiàn)為一種事后性的救濟(jì)。但對(duì)于正在實(shí)施的執(zhí)行活動(dòng)可能存在損害兩益或?qū)е庐?dāng)事人無可挽回的損失的情況，檢察機(jī)關(guān)還是有必要適時(shí)介入。
在啟動(dòng)方式方面，應(yīng)包括當(dāng)事人申請(qǐng)和檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)自行啟動(dòng)。
在監(jiān)督重點(diǎn)方面，首先應(yīng)對(duì)法院在行政非訴執(zhí)行案件中的審查活動(dòng)予以監(jiān)督，包括受理審查和合法性審查。在受理審查方面，應(yīng)包括對(duì)申請(qǐng)主體是否適格、申請(qǐng)期限是否逾期、管轄法院是否適格、行政機(jī)關(guān)是否實(shí)施了催告程序、法院是否逾期受理和作出裁定等方面的審查。在合法性審查方面，應(yīng)包括是否按要求組成合議庭，法院是否嚴(yán)格遵照“明顯違法”的實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定行政決定違法的事實(shí)是否有充分證據(jù)證實(shí)、作出程序是否合法、處罰措施和金額是否在法定幅度內(nèi)等方面。
其次，還應(yīng)包括對(duì)行政非訴執(zhí)行申請(qǐng)的執(zhí)行實(shí)施的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)著力監(jiān)督糾正不應(yīng)當(dāng)執(zhí)行而執(zhí)行、錯(cuò)誤采取執(zhí)行措施、超標(biāo)的執(zhí)行、超期執(zhí)行、執(zhí)行案外人財(cái)產(chǎn)等嚴(yán)重違法情形以及終結(jié)執(zhí)行、終結(jié)本次執(zhí)行是否窮盡了調(diào)查手段等。同時(shí)，要特別注意以下兩個(gè)問題：一是是否做到了裁執(zhí)分離。行政法司法解釋第一百六十條規(guī)定需要采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的，由本院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)執(zhí)行。最高法《關(guān)于執(zhí)行權(quán)合理配置和科學(xué)運(yùn)行的若干意見》第十三條明確了行政庭負(fù)責(zé)審查、執(zhí)行局負(fù)責(zé)執(zhí)行的模式。二是執(zhí)行和解是否在法律允許的范圍內(nèi)。即根據(jù)行政訴訟法第六十條的規(guī)定，調(diào)解應(yīng)僅限于行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件，且應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益。
此外，對(duì)行政行為的監(jiān)督也應(yīng)納入監(jiān)督重點(diǎn)。一是監(jiān)督行政非訴執(zhí)行中行政機(jī)關(guān)不作為的情形。行政法司法解釋第一百五十八條的規(guī)定為公民、組織由于行政機(jī)關(guān)未及時(shí)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行導(dǎo)致其合法利益無法實(shí)現(xiàn)時(shí)設(shè)置了救濟(jì)程序。但當(dāng)涉及的是社會(huì)公共利益時(shí)，就可能出現(xiàn)無人管的“公地悲劇”。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)對(duì)此肩負(fù)起保護(hù)公益的職責(zé)，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職。二是對(duì)行政機(jī)關(guān)制度漏洞的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)在履職過程中，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在社會(huì)管理中存在的問題應(yīng)當(dāng)及時(shí)向其提出檢察建議，幫助其健全制度，堵塞漏洞。
在監(jiān)督方式方面，包括檢察建議和移送相關(guān)部門處理。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的，提出檢察建議；對(duì)于審判、執(zhí)行人員涉嫌貪污受賄、徇私枉法等違法犯罪線索的，移送相關(guān)部門查處。
完善檢察監(jiān)督的建議
檢察機(jī)關(guān)開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的落腳點(diǎn)不應(yīng)只停留在對(duì)違法行為的事后監(jiān)督糾正上，而應(yīng)從監(jiān)督實(shí)例中分析探討該制度的進(jìn)一步完善。具體而言，可以從以下三方面入手：
第一，限制申請(qǐng)執(zhí)行范圍。現(xiàn)行立法賦予部分有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)既可以自行強(qiáng)制執(zhí)行，又可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。要注意是“可以”而不是“應(yīng)當(dāng)”，如此規(guī)定容易出現(xiàn)兩方互相推諉的情況。建議對(duì)此進(jìn)行修改，對(duì)于有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)明確由其自力行使。現(xiàn)行立法只認(rèn)可由法律賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，致使部分法規(guī)、規(guī)章具有行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行內(nèi)容的條文規(guī)定處于尷尬的境地，因此亟須對(duì)此進(jìn)行清理規(guī)范。
第二，明確裁執(zhí)分離原則。筆者認(rèn)為，關(guān)于金錢給付義務(wù)型的行為，由于其認(rèn)定簡單、技術(shù)性要求不高，可統(tǒng)一交由法院執(zhí)行，其他類型的行政行為特別是專業(yè)性技術(shù)較強(qiáng)的措施則由法院依法審查后裁定行政機(jī)關(guān)具體執(zhí)行。這樣既能夠有效監(jiān)督行政權(quán)的依法行使，又能提高行政效率，同時(shí)也能減輕當(dāng)前法院的執(zhí)行壓力。
第三，限定執(zhí)行和解條件。筆者認(rèn)為，行政非訴執(zhí)行允許和解，應(yīng)與行政強(qiáng)制法第四十二條關(guān)于執(zhí)行和解的范圍之規(guī)定保持一致性。執(zhí)行和解只能在行政義務(wù)人深刻認(rèn)識(shí)到自身的錯(cuò)誤，主動(dòng)積極采取了有效的補(bǔ)救措施的情況下實(shí)施，這種補(bǔ)救并不能改變之前行為違法的定性，因此法定處罰額度不能降低，但之后的補(bǔ)救已消除了一定的影響的，加處罰金所要追求的懲戒目的已基本達(dá)成，因此該部分可酌情減免。
（作者單位：湖南省永州市人民檢察院）