尋求檢察機關做實行政爭議實質性化解的法治化路徑，既是對公權力的約束，又是對司法理念的引導。建構法治化體系的前提和基礎，是需要法律及相關司法解釋明確賦權乃至細化規定，保證一切權力在法治軌道上運行。同時，還需要通過司法政策目標指引、司法型糾紛解決機制完善等，一并夯實和拓展檢察機關做實行政爭議實質性化解的法治化路徑。具體來說，有以下幾條路徑：
（一）以訴訟監督規則修訂為契機完善制度構造
目前來看，通過修改法律直接規定檢察機關進行實質性化解行政爭議的相關內容，短期內可能性不大，更現實且有效的路徑是可以通過修訂行政訴訟監督規則的形式予以明確。其意義在于，行政訴訟監督規則作為司法解釋，同樣具有法律效力，可以為行政檢察辦案直接援引。對于修訂行政訴訟監督規則，最重要的任務就是“賦權”，即明確檢察機關在辦理行政檢察案件中可以開展實質性化解行政爭議。其次是在行政訴訟法、人民檢察院組織法規定的范圍內，進一步明確職權邊界、范圍、條件、程序、方法、標準、后果等。在明確司法解釋依據的基礎上，再制定實質性化解行政爭議工作指引細化具體操作規則，確立相應的制度機制。可把“公開”“程序參與”“言詞”等原則引入行政檢察監督程序構造，建立完善當面聽取意見制度、調查核實制度、檢察聽證制度、檢察宣告制度等，加強行政檢察監督程序化建設，逐步改變實踐中“發現問題難”“監督糾正難”等現象。此外，異地化解也應是重點建立完善的制度機制，行政訴訟法建立了行政復議雙被告制度，北京辦理以國家部委為被告的行政檢察監督案件，涉及的原始爭議大多在外省市，通過建立機制發揮好異地檢察監督合力、推動溯源治理作用，對于在這部分案件中實現“案結事了政和”尤顯重要和必要。通過制度機制運行、實踐總結提煉，可以催生并促進立法完善，爭取在將來行政訴訟法修訂時推動固化相關內容上升為立法。E·博登海默有言，“只有那些以某種具體的和妥切的方式將剛性與靈活性完美結合在一起的法律制度，才是真正偉大的法律制度”。從法律到司法解釋再到工作指引，三者的層次和定位不同，實踐中應注意區分，形成互相促進、互相補充、同向發展的優化進路，共同豐富和完善行政檢察制度內涵。
（二）以實質性解決爭議司法政策更新理念方式
司法政策是司法機關所制定的對司法活動進行指引和規范的規則，是司法機關對司法活動以及司法機關的角色所表達的基本觀點和態度，從表現形式上包含處理司法領域事務的一系列路線、方針、原則和指示等。目前對于司法政策的關注和研究，主要集中在刑事司法政策上面，尤其是寬嚴相濟的刑事政策。理論和實務界對寬嚴相濟刑事政策的不斷探究，推動了刑事訴訟法修訂，如刑事訴訟中對認罪認罰的當事人予以從寬處罰，便是寬嚴相濟刑事政策的直接體現。同時，法院對司法政策應用也非常重視。最高人民法院每年都會發布年度十大司法政策，從貫徹落實黨和國家重大決策部署的高度和角度切入，以司法政策的形式關注和回應社會熱點問題和人民群眾關切、滿足司法實踐需求。目前學界對司法政策的概念、正當性、功能、形式等存在一定的爭論，特別是對司法政策與司法解釋、司法文件等的關系認識不一。我們認為，司法解釋及各種形式的司法文件、指導性案例、典型案例等都可以是司法政策的表現形式和載體，而司法政策是其所蘊含的實質內容。將“實質性解決行政爭議”作為行政司法政策目標，準確把握司法政策對法律的補充、促進關系，同時也要正確處理二者可能存在的沖突與矛盾，在我國當下關于訴訟監督的法律規范不夠健全完善的背景下，無疑有著重要的現實意義。應特別注意引導和準確把握檢察機關在實質性解決行政爭議中的職責定位，既要通過抗訴等法定監督手段，督促法院依法落實好行政訴訟調解、行民爭議一攬子解決等訴訟制度，改變以往的司法慣性，切實落實好行政訴訟法新增立法目的，也要充分發揮政治智慧、法律智慧和檢察智慧，積極樹立、引領和傳播“實質化解”的司法理念和政策目標，“推動由消極型司法向積極型司法、由敷衍性司法向回應性司法、由表面化審查向縱深化審查轉變”，為將來行政復議法、行政訴訟法修訂提供豐富的司法樣本，進一步激發行政救濟制度在解決行政爭議方面的功能作用。
（三）以融入多元化糾紛解決機制構筑解紛閉環
糾紛解決是群眾工作的重要實踐，也是國家和社會治理的重要內容。多元化糾紛解決機制是指一個社會中各種糾紛的解決方式、程序或制度（包括訴訟與非訴訟兩大類）共同存在、相互協調所構成的糾紛解決系統。檢察機關應當承擔糾紛解決機關的角色，切實踐行司法為民宗旨，創新發展新時代“楓橋經驗”，豐富司法型“替代性糾紛解決方式”（ADR）的內涵，為人民群眾提供更多途徑、更多層次、更多種類的糾紛解決渠道。將行政檢察作為司法調解和多元化糾紛解決機制的一環，注重與人民調解、行政調解、訴訟調解等的對接，既可以延伸行政檢察職能，又能融合調解和解等非訴訟手段。特別是可以積極發揮司法型糾紛解決機制優勢，依法運用司法救助這一重要手段，在訴求合理但難以通過法律途徑解決、有救助需要的情況下，對受損權益予以經濟彌補，助推行政爭議實質性解決的同時，豐富完善國家司法救助制度。總體而言，行政檢察監督應恪守職權法定主義，以實質性化解行政爭議為導向，將“解決爭議”作為“保護權利”和“監督權力”的結合點、落腳點，關鍵要在司法流程的最后一環上給出法律上的“明白話”。對于合法的、有化解可能的訴求，要立足法律監督職能，綜合運用行政抗訴、檢察建議、調查核實、公開聽證、檢察宣告、專家咨詢、引導和解等多種方式，推動行政爭議的實質性化解及關聯刑事爭議、附帶民事爭議的“一攬子”化解，推動實現案結事了、政通人和。實踐中，各地已經開始探索成立了包括黨委、法院、檢察院及政府相關部門在內的行政爭議解決綜合性機構，如云南省昆明市行政爭議調解和解及檢察監督中心、廣東省肇慶市鼎湖區行政爭議多元化解工作室。這些都是在黨委領導“一府兩院”格局下，司法機關與行政機關聯動協同化解行政爭議、積極強化溯源治理和融入基層解紛體系建設的生動實踐。
（作者單位：北京市人民檢察院）