行政執(zhí)法“三項制度”寫入新修訂的行政處罰法，明確了行政執(zhí)法源頭防控的正當(dāng)性邊界，細化了重大執(zhí)法決定的法制審核標準，規(guī)范了與其他法律法規(guī)的銜接，有利于增強綜合治理效能，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。
新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》明確規(guī)定了行政執(zhí)法“三項制度”，將試點經(jīng)驗上升為法律。“三項制度”是推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的基礎(chǔ)性、整體性、突破性的三個制度的統(tǒng)稱，即行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度。近年來，國家高度重視行政執(zhí)法工作，多次出臺文件強調(diào)要嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，對推進行政執(zhí)法體制改革也多次作出部署，為提升執(zhí)法效能奠定了堅實基礎(chǔ)。行政執(zhí)法“三項制度”寫入新修訂的行政處罰法，明確了行政執(zhí)法源頭防控的正當(dāng)性邊界，細化了重大執(zhí)法決定的法制審核標準，規(guī)范了與其他法律法規(guī)的銜接，有利于部門協(xié)同與資源整合、增強綜合治理效能，對切實保障人民群眾合法權(quán)益，維護政府公信力，營造更加公開透明、規(guī)范有序、公平高效的法治環(huán)境，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。
明確行政執(zhí)法“三項制度”實施的
正當(dāng)性邊界
行政執(zhí)法“三項制度”是預(yù)防行政執(zhí)法風(fēng)險，提升執(zhí)法效能的重要舉措。通過行政執(zhí)法事前事中事后公示、執(zhí)法全過程記錄及前置性的法制審核制度設(shè)計，可以有效防止行政執(zhí)法中的不作為、權(quán)力尋租等現(xiàn)象的出現(xiàn)。由于預(yù)防型治理將行政規(guī)制的介入時間從事后救濟提前到風(fēng)險防控階段，因此，在行政執(zhí)法“三項制度”實施過程中，應(yīng)當(dāng)明確風(fēng)險治理的正當(dāng)性邊界與具體程序要求。
建議通過司法解釋等設(shè)置行政執(zhí)法事前事中事后公示的合法性審查程序，提升行政執(zhí)法公示制度實施的正當(dāng)性，防止不當(dāng)公開對行政相對人合法權(quán)益及行政系統(tǒng)公信力造成不良影響，有效防范行政執(zhí)法風(fēng)險，提升風(fēng)險治理效能。一是審查行政執(zhí)法公示是否涉及禁止公開的事項。行政執(zhí)法公示不應(yīng)當(dāng)涉及國家秘密、影響案件審理或國家社會安全等信息，未經(jīng)權(quán)利人同意的個人隱私與商業(yè)秘密公示也應(yīng)當(dāng)被禁止。二是審查應(yīng)當(dāng)予以公示的行政執(zhí)法事項是否依法進行公示。行政執(zhí)法公示制度不僅應(yīng)當(dāng)全面覆蓋行政執(zhí)法事前事中事后各個環(huán)節(jié)，而且應(yīng)當(dāng)明確一般性的行政處罰與具有一定社會影響的行政處罰公示的法定范圍，確保依法履行行政執(zhí)法公示責(zé)任。
建議對執(zhí)法全過程記錄運用的領(lǐng)域及適用限制進一步做出明確規(guī)定。新修訂的行政處罰法第四十七條規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調(diào)查取證、審核、決定、送達、執(zhí)行等進行全過程記錄，歸檔保存。”它對執(zhí)法全過程記錄制度作了總體規(guī)定，指出執(zhí)法記錄的方式主要是音像記錄、文字記錄，并明確了這兩類記錄的銜接方式與歸檔保存要求。但數(shù)字化記錄與文書式記錄的方式不同，建議通過司法解釋進一步明確數(shù)字化記錄方式與文書式記錄的程序差異，采用數(shù)字化記錄方式的，應(yīng)當(dāng)明確提示監(jiān)控設(shè)備設(shè)置地點，現(xiàn)場錄制的應(yīng)于錄制前告知并說明執(zhí)法理由；采用文書式記錄方式的，應(yīng)當(dāng)有行政相對人及執(zhí)法人員的確認。執(zhí)法全過程記錄歸檔到指定地點或數(shù)據(jù)庫后，可以被用于決策、監(jiān)督、統(tǒng)計、考核等領(lǐng)域，但由于記錄涉及行政相對人信息，建議進一步規(guī)范記錄的調(diào)閱、使用、分析程序。如果行政相對人請求查閱記錄，還應(yīng)當(dāng)進行脫敏處理，有效防范國家秘密或第三人隱私信息泄露風(fēng)險。
建議進一步細化重大執(zhí)法決定法制審核標準。新修訂的行政處罰法第五十八條將重大執(zhí)法決定法制審核作為特定行政決定的前置性程序，并對法制審核人員的資格作出規(guī)定，為防范行政執(zhí)法風(fēng)險提供了有力支持。實踐中，各級行政機關(guān)相繼制定法制審核目錄，明確了法制審核的主要內(nèi)容。建議在所制定的規(guī)范性文件基礎(chǔ)上，通過行政法規(guī)區(qū)分形式與實質(zhì)兩個方面的審核標準和細則。在形式審核方面，重點審核執(zhí)法主體是否適格，執(zhí)法行為是否符合法定程序要求，執(zhí)法案卷是否完備；對存在爭議的處罰事項，還應(yīng)審核當(dāng)事人的陳述和申辯情況；對需要進行聽證的行政處罰決定，還需審核是否有規(guī)范的聽證文書材料。在實質(zhì)審核方面，重點審核擬作出的行政處罰決定是否滿足事實與證據(jù)的查明要求，是否符合相關(guān)法律規(guī)定及裁量基準適用要求。通過形式與實質(zhì)兩個方面的系統(tǒng)化法制審核，可以切實提升行政執(zhí)法“三項制度”實施的風(fēng)險治理效能，防范行政執(zhí)法風(fēng)險出現(xiàn)。
行政執(zhí)法“三項制度”的
有效銜接與資源整合
行政執(zhí)法“三項制度”是解決執(zhí)法不規(guī)范問題的整體性、系統(tǒng)性改革措施，推進該制度有效實施，需要通過“三項制度”之間的有效銜接與多部門聯(lián)動協(xié)同，形成執(zhí)法的源頭防控、過程管控及末端治理合力，打造規(guī)范高效的行政執(zhí)法環(huán)境，提升綜合治理效能。
著力實現(xiàn)行政執(zhí)法“三項制度”之間的有效銜接。新修訂的行政處罰法中涉及行政執(zhí)法“三項制度”的條款共9條，制度之間的銜接協(xié)調(diào)對提升改革的系統(tǒng)性，避免重復(fù)建設(shè)具有重要意義。行政執(zhí)法“三項制度”之間的有效銜接的前提和基礎(chǔ)是不同規(guī)定之間的合理協(xié)調(diào)與有序銜接，不同制度之間的有效銜接是規(guī)范銜接的延伸和發(fā)展，二者共同構(gòu)成行政執(zhí)法“三項制度”轉(zhuǎn)化為綜合治理效能的重要保障。一方面，重大執(zhí)法決定法制審核是執(zhí)法全過程記錄的重要內(nèi)容，而執(zhí)法全過程記錄內(nèi)容要經(jīng)過脫敏處理才能納入行政執(zhí)法公示范圍；另一方面，行政委托、裁量基準、處罰依據(jù)、實施程序等信息的執(zhí)法公示，以及行政處罰程序的啟動、過程、結(jié)果的記錄歸檔，應(yīng)當(dāng)成為重大執(zhí)法決定法制審核的必要內(nèi)容。制度及規(guī)范的有效銜接，是系統(tǒng)提升行政執(zhí)法“三項制度”綜合效能的必由之路。
建立行政執(zhí)法“三項制度”實施的多部門聯(lián)動與工作協(xié)調(diào)機制。行政執(zhí)法公示與執(zhí)法全過程記錄的主體是承辦機構(gòu)，遵循“誰執(zhí)法、誰記錄、誰公示”的原則；重大執(zhí)法決定法制審核機構(gòu)的設(shè)置應(yīng)相對獨立于承辦機構(gòu)，并須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)律師、專家參與法制審核過程，確保法制審核的客觀性、科學(xué)性。在行政執(zhí)法“三項制度”實施的過程中，承辦機構(gòu)與法制審核機構(gòu)關(guān)于同一行政處罰事項的意見如果出現(xiàn)沖突，則需通過組織協(xié)調(diào)與工作配合，規(guī)范承辦機構(gòu)與法制審核機構(gòu)之間的材料移送、意見反饋、檢查評估行為。通過多部門聯(lián)動的工作協(xié)調(diào)機制建設(shè)，在公共衛(wèi)生、市場監(jiān)管、民政等部門相互配合基礎(chǔ)上，強化組織協(xié)調(diào)、人員協(xié)調(diào)及具體行為的法律協(xié)調(diào)，促進行政執(zhí)法“三項制度”向綜合治理效能的轉(zhuǎn)化與發(fā)展。
建議推進跨區(qū)域行政執(zhí)法信息網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通與資源整合。行政執(zhí)法綜合治理信息系統(tǒng)建設(shè)是協(xié)同推進行政執(zhí)法“三項制度”，實現(xiàn)資源整合的重要支持。行政執(zhí)法信息網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通與資源整合要打破跨區(qū)域執(zhí)法信息共享的困境，形成統(tǒng)一的行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄歸檔、重大執(zhí)法決定法制審核信息備案體系，建立行政執(zhí)法案件信息分類管理制度。在跨區(qū)域協(xié)同治理過程中，應(yīng)促進不同行政區(qū)劃的行政執(zhí)法糾錯、執(zhí)法信息更正等工作機制的有效銜接，逐步推進執(zhí)法文書電子化，并確保相關(guān)信息真實、清晰。對其中的敏感信息設(shè)置對應(yīng)的查閱與使用權(quán)限，在確保信息安全基礎(chǔ)上，應(yīng)該全面推進跨區(qū)域行政執(zhí)法的信息化、智能化，提升行政執(zhí)法公信力。
推進內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督協(xié)同發(fā)展
行政執(zhí)法“三項制度”是內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的重要連接點。行政執(zhí)法公示制度是行政系統(tǒng)內(nèi)部及社會公眾監(jiān)督行政處罰過程的重要途徑，通過行政執(zhí)法事前事中事后公示明確權(quán)責(zé)清單，可以有效保障行政相對人知情權(quán)，在監(jiān)督依據(jù)方面推動行政監(jiān)督與社會監(jiān)督協(xié)同發(fā)展。執(zhí)法全過程記錄制度確保行政執(zhí)法監(jiān)督可回溯，行政執(zhí)法程序的啟動、實施、變更全過程記錄，在監(jiān)督內(nèi)容上促進內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督的協(xié)同發(fā)展。重大執(zhí)法決定法制審核制度在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立前置性監(jiān)督評議程序，并引入社會力量參與監(jiān)督進程，在監(jiān)督方式上推動內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的協(xié)同發(fā)展。如何在行政執(zhí)法“三項制度”實施過程中，釋放監(jiān)督治理效能，是新修訂的行政處罰法實施后面臨的問題之一。
建議制定體系化的行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定，建立行政執(zhí)法“三項制度”實施的監(jiān)督和保障機制，推動行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的無縫對接。目前，山東、河北、四川等省的立法機關(guān)已經(jīng)表決通過了行政執(zhí)法監(jiān)督條例，以行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督規(guī)定為核心，對本級行政區(qū)劃內(nèi)的行政執(zhí)法監(jiān)督行為進行規(guī)范。比如，在社會監(jiān)督規(guī)定方面，《山東省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》在第六條、第十六條分別規(guī)定了社會主體的舉報權(quán)與社會組織外部評議制度。《河北省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》第二十五條規(guī)定，行政執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)可以委托有相應(yīng)資質(zhì)的社會組織展開調(diào)查評估。《四川省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》第十二條規(guī)定行政執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)可以面向社會聘請行政執(zhí)法特邀監(jiān)督員，第十五條規(guī)定行政執(zhí)法評議考核可以采取多種形式征求社會意見，第十八條規(guī)定行政執(zhí)法監(jiān)督特別調(diào)查組可以邀請社會主體參與其中。在此基礎(chǔ)上，建議在國家立法層面增加行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的對接規(guī)定，明確規(guī)定行政執(zhí)法“三項制度”實施的監(jiān)督和保障措施，行政執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)對社會監(jiān)督意見的反饋時限，以及社會主體所出具的鑒定、檢驗、評估等意見的法律地位，真正將社會監(jiān)督融入行政執(zhí)法監(jiān)督體系。以行政監(jiān)督與社會監(jiān)督的高效協(xié)同發(fā)展為支撐的行政執(zhí)法監(jiān)督體系的建立，是提升行政執(zhí)法“三項制度”監(jiān)督治理效能的重要保障。風(fēng)險治理、綜合治理及監(jiān)督治理效能，共同構(gòu)成提升行政執(zhí)法“三項制度”實施效果的支撐體系，也是提升行政執(zhí)法總體效能與保障人民合法權(quán)益的重要力量。