近日，農業農村部發布《農業農村部行政許可實施管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《草案》）公開征求意見。意見反饋截止時間為2021年7月2日。結合《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國行政許可法》，筆者對《草案》提出以下幾點修改建議。
第一，建議將《草案》第二條修改為“農業農村部實施行政許可事項，適用本辦法。”在行政許可法中，“設定”和“實施”是兩個相并列但有不同內涵的法律概念。縱觀行政許可法可以看出，“設定”是專門用于立法對行政許可的設定，“實施”則是指對設定之后的行政許可的具體實施。正在制定的《農業農村部行政許可實施管理辦法》在法律位階上屬于立法法規定的部門規章，效力位階低于法律和行政法規。按照行政許可法第十五條的規定，部門規章無權設定行政許可，這是法律保留原則的體現。即便根據行政許可法第十六條的規定，部門規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定，但也不得對上位法規定的行政許可條件作出具體規定，增設違反上位法的其他條件，這是法律優先原則的體現。因此，結合行政許可法關于“設定”“實施”法定概念的使用慣例以及行政許可法關于行政許可設定的權限劃分，將《草案》第二條中的“設定和調整行政許可條件”予以刪除，直接保留“實施行政許可事項”，較為合適。
第二，建議將《草案》第四條刪除。《草案》第四條屬于描述性語句，立法中除需要特別說明外，一般無需單獨以一個條款加以安排。況且，從性質上看，對行政許可申請人的法定稱謂和法律地位，屬于一般性規定，由行政許可法加以統一規定更合適。行政許可法的條款設定，已足以明確行政許可申請人的法律地位和法定稱謂，基于節約立法成本的考量，建議草案直接刪除第四條。同時，為避免草案用語的冗余性，可將《草案》第三章第十二條的開頭修改為“行政許可的申請人（以下簡稱申請人）”。除此之外，《草案》第四條規定，“依法提出行政許可申請的自然人、法人或者其他組織是行政許可的申請人”，這容易有將行政許可審查加以前置的嫌疑，即將行政許可的審查階段加以前置。從概念上看，它限縮了行政許可申請人的范圍。
第三，《草案》第八條概念界定不清，有超越立法權的嫌疑，建議進行修改。一是《草案》第八條用“設定”和“調整”的法定概念，針對“設定”，上文已經說明，不再贅述。這里建議將該條中的“設定”改為“增設”。一方面可以避免用詞上的誤會，另一方面，也可以最大限度地與行政許可法第十六條保持一致，同時也與《草案》第九條的“增設”保持一致。“調整”是一個需要明確界定的概念。但從《草案》內容看，“調整”指對已有立法條文的修改、廢止，甚至包括增設。從立法法規定的法律位階體系以及行政許可法規定的行政許可設定的權限劃分來看，《農業農村部行政許可實施管理辦法》作為部門規章，只能針對自己增設的行政許可條件（不得增設違反上位法的其他條件）作出調整，而不能針對法規增設的行政許可條件（法規也不得增設違反上位法的其他條件）進行調整。因此，這需要明確。二是《草案》第八條前半句規定，“設定和調整行政許可條件應當通過制定或修改法律、法規、規章和規范性文件”，有超越立法權的嫌疑。一方面作為部門規章，《草案》第八條的條款設計，明顯超越了法律位階，應當予以修改；另一方面，《草案》第八條將規范性文件納入增設和調整行政許可條件的行列中，違反了行政許可法對于行政許可設定權限的規定。根據行政許可法第十五條、第十六條、第十七條的規定，規范性文件無權設定行政許可，也無權設定行政許可條件。因此，《草案》第八條將規范性文件一并納入，其合法性存疑，建議刪除。同理，《草案》第十六條也需要加以相應修改。
第四，建議刪除《草案》第二十五條。關于政務服務平臺的建設和運營的一般性規定，已有《國務院關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》等專門文件加以規定，《草案》第二十五條只重復了以上文件的規定，且屬于一般性規定，存在立法冗余，建議刪除，保留《草案》第二十六條規定即可。
第五，建議《草案》第三十六條修改為“承辦司局領導班子成員、直接從事行政許可審查的工作人員，應當按照《中華人民共和國行政許可法》《農業部行政審批工作廉政規則》的要求主動申請回避”。回避制度是行政許可法規定的行政許可公正原則的要求，特別體現在行政許可聽證制度中。《草案》第三十六條規定的回避制度，是對行政許可法的具體化。因此，《草案》第三十六條的規定，除要明確依據《農業部行政審批工作廉政規則》之外，還需要將行政許可法納入其中，以確保立法的科學性和全面性。
第六，建議將《草案》第四十二條、第四十三條最后一句刪除。《草案》第四十二條、第四十三條是對行政許可法第七十八條、第七十九條的重申，但增加的“法律、行政法規和規章有其他規定的，從其規定”有違反上位法行政許可法的嫌疑。根據行政許可法的結構設置，其第七十八條、第七十九條屬于法律責任規定，但從內容上看，其實也包括對行政許可申請人申請行政許可的條件限制。根據行政許可法第十五條、第十六條、第十七條的規定，法律在行政許可條件的增設方面是沒有限制的，而法規、規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定，但對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件。據此，既然行政許可法已經做出限制性規定，作為下位法的法規和規章自然無權增設違反行政許可法的規定。因此，《草案》的有關規定顯得冗余，且有違反行政許可法的嫌疑。
（作者單位：南京農業大學法律系）