近期，工信部產業政策與法規司發布《關于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），擬在《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》附則中新增一條，作為第六十五條：“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關于卷煙的有關規定執行。”該規定擬將電子煙參照卷煙納入專賣管理，引發社會廣泛關注。
近年來，我國電子煙行業發展迅速。中國電子商會電子煙行業委員會的數據顯示，目前我國生產電子煙霧化器的企業超過1000家，從業人員數量超過300萬人，擁有全球87.3%的電子霧化技術專利，出口國達132個。但與此同時，也出現了虛假廣告誤導消費者、產品質量安全不過關等亂象。因此，《征求意見稿》試圖彌補法律漏洞、推進電子煙監管法治化。但電子煙是否可以簡單地類比為卷煙并參照納入煙草專賣管理，值得商榷。
從立法技術上看，“參照”實質為“準用”，“參照適用”作為法律規則的準用，其核心在于類似性考量，正如王澤鑒在《民法學說與判例研究（第6冊）》一書中所言，是“將關于某種事項所設之規定，適用于相類似之事項”。《征求意見稿》將電子煙參照卷煙監管，理由就是認為電子煙是“新型煙草制品”，與卷煙存在類似性，但這種觀點并不準確。實際上，電子煙是個通俗說法，在我國一般是指汽化霧化液等并向使用者肺部輸送的一種裝置。這種裝置的核心是電子霧化器，由電池、加熱元件、霧化液容倉等組成，是一種功能相當于煙斗的電子產品。霧化液有的含有尼古丁，有的不含尼古丁。從國際上看，尚未有將不含尼古丁的霧化產品定性為煙草制品的先例。即，就通常所說的電子煙而言，真正與卷煙等煙草制品存在類似性的是“含尼古丁的霧化液”，不含尼古丁的電子霧化器屬于電子產品，不同于卷煙等“煙草制品”。
對于不含尼古丁的電子霧化器而言，并不存在“參照”卷煙適用有關專賣管理規定的空間。因此，應該將不含尼古丁的電子霧化器予以區分監管。很多國家在電子煙監管上就遵循了這種區分原則。比如英國，含尼古丁的電子煙被認定為煙草相關產品，按照《2016年煙草及相關產品法規》（TRPR）監管，不含尼古丁的電子煙被視為一種消費產品，按照一般的消費者保護和產品質量安全法規監管。澳大利亞也對電子煙采取區分監管，不含尼古丁的電子煙，只要制造商沒有聲稱用于治療用途，就可以作為普通消費品在零售店出售。
根據我國煙草專賣法、煙草專賣法實施條例的規定，國家對煙草專賣品的生產、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度，從事卷煙等煙草制品的生產、批發、零售業務，需要取得許可證。如果不加區分地將電子煙參照卷煙等煙草制品管理，將不含尼古丁的電子霧化器納入專賣管理，不僅會極大影響我國電子霧化器產業鏈，增加經營成本和監管成本，也可能會使得產品在出口申報、關稅等方面受到限制，還有可能造成整個產業向國外轉移，不利于我國在該領域保持競爭優勢。
綜上所述，電子煙監管不能不加區分地把電子煙參照卷煙納入專賣管理，應該確立區分監管原則，區分的關鍵在于是否含有尼古丁這種核心成分。不含有尼古丁的電子霧化器，應該作為電子產品予以監管，監管重點是產品質量安全。含有尼古丁的霧化產品，因與煙草制品類似，可以考慮納入“新型煙草制品”予以監管，并進一步完善其尼古丁含量標準、廣告監管等方面的規定。這樣既可以彌補監管空白，切實保障消費者合法權益，又有利于以法治手段保障和促進我國新興產業健康發展。
（作者單位：中國法學會法治研究所）