責任主義是現代國家實施制裁性行為的基本原理，對于刑事制裁和行政處罰同樣適用。1996年《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）確立了有限的責任主義，但法律規定的模糊性引發了理論和實踐中的諸多爭議。2021年《行政處罰法》修改的一大亮點在于明確了行政處罰的主觀歸責原則，實現了行政處罰的責任主義。這一修改對于提升行政處罰的法治水平，實現憲法上的人權保障目標具有重要的制度意義。
一、1996年《行政處罰法》關于主觀過錯要求的模糊性
1996年《行政處罰法》對于行政機關作出行政處罰是否要求違法行為人具有主觀過錯，并未作出明確規定。該法第三條規定，公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。整部法律對于應受行政處罰行為人的主觀過錯狀態（“故意”或者“過失”）并未明確提及。第二十七條第二款規定了“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”，但也并未提到沒有故意或者過失的行為免于處罰。
對于作出行政處罰是否要求行為人具有主觀上的過錯，在學理上存在三種不同的觀點。第一種觀點是客觀歸責論，即為提高行政效率起見，對于行政違法行為沒有必要區分故意和過失，行政處罰不以主觀過錯作為前提。前述法律條文都未明確要求行政處罰的作出以行為人具有主觀過錯為前提。這種觀點在實踐中受到普遍推崇。第二種觀點為過錯推定論，即行為人具有遵守行政法規范的義務，行為人違反行政法規范就推定當事人具有主觀上的過錯，應當接受行政處罰，除非其有明確的證據表明自己確無主觀過錯，不應受行政處罰。這種觀點受到眾多學者的支持。江必新明確主張，主觀過錯是應受行政處罰行為的構成要件之一，其理由為以下四個方面：第一，任何公正合理的制裁都須以被制裁的行為具有可譴責性為基礎，否則就很難與專橫和暴政相區別；第二，不以過錯作為應受行政處罰行為的構成要件，勢必導致結果責任，而結果責任不能實現行政處罰教育和預防違法行為發生的目的；第三，行為人的主觀因素并非一定包含在行為的違法性之中，因而，如果不想懲罰無辜者，就應當將過錯作為構成要件之一；第四，法律法規中沒有規定“故意”或“明知”，并不意味著不需要以過失為要件，從法律責任的表達習慣來看，通常只對“故意”要件作特別規定，而對“過失”要件不作明確規定，因為法律責任的基礎下限就是過失，無過失責任是必須明確規定的例外情形。第三種觀點為主觀歸責論，即行政處罰與民事責任、刑事責任同理，必須以行為人具有主觀過錯為前提，無主觀過錯不受行政處罰。《行政處罰法》關于法律責任能力和過罰相當原則的規定包含了責任主義的要素。
由于《行政處罰法》的文本未明顯體現主觀過錯的要求，與《中華人民共和國刑法》明確體現責任主義的規定存在顯著差異，對于行政處罰是否貫徹責任主義原則，應受行政處罰行為是否以故意或者過失為前提，我國的理論和實務界存在較大分歧。立法規定的模糊性和理論分歧的存在，造成具體行政執法的無所適從。基于執法便利的考量，實踐中執法人員通常并不認真考量違法行為人的主觀立場，特別是在交通執法、證券執法中的一些類型案件中，簡單適用結果責任，引發了諸多爭議。在本次《行政處罰法》修改之際，關于責任主義的問題，成為學術討論的一大熱點，這為責任主義在行政處罰法中的確立提供了堅實的理論基礎。
二、明確主觀歸責原則的主要理據
新修改的《行政處罰法》在行政處罰歸責原則問題上回應了學術界的呼聲和社會實踐的需要，明確了主觀過錯的歸責原則。最直接的體現是第三十三條第二款：當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規另有規定的，從其規定。確立主觀歸責原則的主要理據有如下幾個方面：
首先，確立主觀歸責原則是落實憲法上人的尊嚴條款與人權保障原則的必然要求。責任主義首先在刑事制裁中得到確立。基于責任主義的極度重要性，德國聯邦憲法法院把責任原則視為超越于刑法基本原則之上的憲法原理：“對刑法上的不法行為的刑罰以及對其他不法行為的類似刑罰的制裁等一切刑罰均以存在責任為前提的原則，具有憲法的價值。”刑法中責任主義的根基在于尊重個人作為道德主體和法律主體的地位，在于尊重個人的意志自決，基于這一原理在現代世界中的基礎性地位，它在行政法領域也沒有任何理由例外。在我國，行政處罰在性質和功能上與刑罰有極大的相似性，只是制裁程度和形式存在一定差異。在我國，實行責任主義的憲法基礎在于我國《憲法》第三十八條規定的“公民的人格尊嚴”。責任主義“產生于人的本性、人的倫理性人格屬性。人以自我實現和自我完成為目標，在自己行為的目的上自由決定，也對其自己的決定負有責任”。公民享有人格尊嚴，國家應當承認并尊重人的主體性，還應當通過制度和程序維護人的主體性。
其次，確立主觀歸責原則是實現行政處罰的一般預防功能的內在要求。行政處罰與其他法律責任機制相比，一個顯著特點是其一般預防功能。其在規范上的體現在于《行政處罰法》第六條的“處罰與教育相結合”原則。要實現一般預防的功能，必須確保行政處罰針對的是存在違反行政法規范的可責性。即行為人在通過自由意志有能力控制的前提下，因主觀存在過錯，從事了違反行政法規范的行為，只有對這樣的行為進行譴責，才能夠一方面使得規范更加明朗化，另一方面促使公眾在內心中形成遵循規范的動機。
再次，確立主觀歸責原則是實現法律責任體系化的現實需要。民事責任、行政責任、刑事責任共同構成了法律責任的主要部分。作為一種法律責任形式，行政處罰與其他法律責任形式一樣，都致力于通過對違法者施以一定的懲戒來制裁違法者和恢復社會秩序。只是不同的法律責任實現立法目的的形式和內容有所不同。隨著法律責任的基礎從傳統的心理責任向規范責任、社會責任的轉變，不同法律責任在構成要件上的差異日漸縮小，在責任形式和責任內容上的差異更加突出。通過明確行政處罰的主觀歸責原則，有助于實現法律責任構成要件的統一，實現法律責任的內在統一和銜接。
最后，確立主觀歸責原則也符合比較法的普遍趨勢。從主要法治發達國家或地區的經驗來看，將行政違法行為從刑事制裁中獨立出來并對行政處罰予以專門立法的國家，如奧地利、德國、我國臺灣地區，都奉行主觀歸責原則。盡管不同國家和地區對于行為人主觀過錯的內容和證明責任有不同規定，但要求行為人具有主觀上的可責性是一項普遍的要求。
三、《行政處罰法》規定的責任主義的不完整性
此次《行政處罰法》第三十三條第二款盡管明確了行政處罰主觀歸責原則，但與不少學者期待的完全的責任主義，還存在一定的距離。其既未明確應受行政處罰行為人應當存在主觀上的故意的一般要求，也未明確行政機關作為制裁機關的證明責任。前款規定實際上是通過舉證責任倒置的方式，明確了行政處罰的過錯推定原則。依據前款規定，在一般情形下，只要行為人存在違反行政法義務的行為，就推定行為人存在主觀過錯；除非行為人能夠提供證據證明自己確無過錯。因此，證明行為人是否存在主觀過錯的法定義務，并非作出行政處罰的行政機關，而是違反行政法義務的個人。從舉證責任的一般原理來說，每一方當事人均必須主張和證明對自己有利的規范的條件。行政處罰作為典型的國家制裁行為，應由行政機關對當事人是否存在主觀過錯承擔舉證責任。實行過錯推定原則，其實質是舉證責任倒置，由當事人自己來承擔沒有主觀過錯的舉證責任，這違反無責任推定或合法推定的原則。更多考慮到行政執法的便利和效率，本次修法規定了主觀過錯舉證責任倒置，并未體現完整的責任主義。這一不足有待通過特別立法在不同行業管理中予以彌補，以實現行政執法效率與個體權利保障的更好平衡。
（作者系中國政法大學法學院教授成協中）