檢察公益訴訟制度建立以來，發展可謂蓬勃迅速，呈現出在高起點上平穩上升的態勢。在公益訴訟辦案實踐中，調查工作居于核心地位。公益是否受到損害以及是否得到修復、行政機關的法定職責及是否怠于履行職責等事實，都要依靠調查工作來證實。可以說，調查工作的質量高低直接決定公益訴訟案件的成敗。全面推開近四年，檢察公益訴訟面臨的調查難題也逐步顯現，應當引起充分重視，并兼顧當下和長遠統籌考慮加以解決。
一、檢察公益訴訟調查工作面臨的實踐困難
一是法律依據不充分。最高法、最高檢《關于檢察公益訴訟適用法律若干問題的規定》第六條規定：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關行政機關以及其他組織、公民調查收集證據材料；有關行政機關以及其他組織、公民應當配合，需要采取證據保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關規定辦理。”該解釋面臨自我賦權和周延性不足等問題。最高檢制定的《檢察機關行政（民事）公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下簡稱《指南》）對調查工作有較詳細的規定，但其在效力層級上只是檢察機關的內部規范性文件，不具有對外約束力。盡管全國有二十多個省級人大常委會出臺了加強檢察公益訴訟工作的決定，這些決定對調查工作也多有涉及，但這些地方立法的共同特點是原則性較強、操作性較弱，效力具有地域性且沒有強制力。
二是調查手段不足。《人民檢察院檢察建議工作規定》第十四條規定了檢察官可以采取的調查措施，如查詢、調取、復制相關證據資料；向當事人、有關知情人員或者其他相關人員了解情況；聽取被建議單位意見；咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見；委托鑒定、評估、審計；現場走訪、查驗。《指南》中列明的調查措施則包括：查閱、摘抄、復制有關行政執法卷宗材料；詢問違法行為人、證人等；收集書證、物證、視聽資料、電子證據等；咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見；委托鑒定、評估、審計；勘驗、檢查物證、現場。以上司法解釋和規范性文件規定的調查方式，與其說是公益訴訟調查的手段和措施，還不如說是獲取某種法定證據種類的一般途徑，看似全面，實則非常泛化。實際工作中，可用的調查手段非常有限。以葫蘆島市三年來的辦案情況為例，最常用的調查手段是拍照和錄像，制作詢問筆錄次之。委托鑒定等方式因經費難以解決、不具備專業人員等條件限制極少使用。
三是調查保障措施不足。調查保障措施不足，可以從內外兩個角度來考察。從檢察機關自身來看，調查工作的保障在人員、裝備、協調配合等方面都存在不足。例如，當前公益訴訟的具體辦案工作主要由基層檢察院來承擔，但基層院公益訴訟部門（很多基層院并沒有專門的公益訴訟部門）人員十分短缺。另外，執法記錄儀等調查裝備普遍配備不足，檢察技術人員和司法警察對公益訴訟調查工作的協調配合也缺乏制度性保障。從外部制度保障上看，最大的問題是強制性措施不足。檢察院組織法規定，檢察機關行使調查核實權時，有關單位應當予以配合，但不配合如何處理，法律沒有明確。橫向對比其他國家機關行使職權的強制性保障措施，檢察機關略顯尷尬。行政執法機關依據行政強制法等法律具有普遍的強制措施權力；法院依據訴訟法，有權采取司法拘留、罰款以及查封、扣押、凍結等強制性措施；監察機關依據監察法，有權行使監察調查權并采取監察強制措施。檢察機關依據民事訴訟法、行政訴訟法辦理包括公益訴訟在內的大量案件時，卻沒有采取強制性措施的權力。
二、檢察公益訴訟調查工作的實踐保障和應對
首先，要嚴格全面執行現有法律和規范性要求。在目前調查工作保障不足的情況下，確保調查工作的合法性是能夠做到和應當做到的最基本的自我保障。只有確保自身工作的合法性，才能確保調取證據的合法性。例如，調查工作應當由兩名工作人員進行。公益訴訟調查工作要收集和接觸第一手證據材料，形成第一手事實，必須由兩名工作人員進行，才能確保調查工作的客觀性和公正性。《指南》中只規定了詢問被調查人應當由兩名以上辦案人員進行，而檢察院在實踐中要求所有調查取證工作都做到這一點。兩名辦案人，現實中可靈活采取員額檢察官、檢察官助理、書記員、司法警察、檢察技術人員等多種形式的組合，在保證辦案人數合法的情況下靈活調配人力。此外，法律文書要規范齊全，工作證、調取證據通知書、執法記錄儀等均應攜帶；必要時可以申請司法警察參與；調查取證要注意態度、方式，做到文明、理性、規范。
其次，調查工作要貫徹新的檢察理念。檢察機關要牢固樹立并踐行“雙贏多贏共贏”理念，以減少對抗，促進共識。要讓行政機關感受到，檢察公益訴訟是督促協同之訴，檢察機關調查核實是為了幫其查找不足，分析對策，不是居高臨下地監督，更不是執紀問責。例如，復印行政執法卷宗或調取行政機關的“三定方案”，行政機關經常以有內部規定或需要領導簽字等理由推諉，這時檢察人員應當向對方闡釋清楚工作理念，釋法說理，不搞對抗。在民事公益訴訟工作中，鑒于案件線索主要來源于刑事案件的現狀，檢察人員應當將調查工作與認罪認罰緊密結合，促進“認罪認罰+認賠”。
第三，要充分運用現有保障性規范。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《保護司法人員依法履行法定職責規定》第十七條明確：對干擾阻礙司法活動，威脅、報復陷害、侮辱誹謗、暴力傷害司法人員及其近親屬的行為，應當依法從嚴懲處。對以恐嚇威脅、滋事騷擾、跟蹤尾隨、攻擊辱罵、損毀財物及其他方式妨害司法人員及其近親屬人身自由和正常生活的，公安機關接警后應當快速出警、有效制止；對正在實施違法犯罪行為的，應當依法果斷處置、從嚴懲處。調查工作中，如遇到企業、組織和個人等主體，以威脅、暴力或其他方法，拒不配合調查，涉嫌侮辱檢察人員人格、損害檢察人員身體、損毀財物等違法和犯罪行為的，應當依據治安管理處罰法、刑法和《保護司法人員依法履行法定職責規定》等法規，移送有關機關依法嚴懲。行政機關暴力抗法的情況比較罕見，更多的是“軟抵抗”。在充分協商無法達成共識的情況下，檢察機關可以參照《人民檢察院檢察建議工作規定》第二十條和第二十五條的規定，將該情況抄送同級黨委、人大、政府、紀檢監察、被建議單位的上級機關、行政主管部門以及行業自律組織等。總之，用好、用足、用活現有保障性規范，是公益訴訟調查工作的現實之舉和必要之舉。
最后，要充分借助社會力量促進調查工作。最高人民檢察院檢察長張軍對加強和改進檢察建議工作提出過要求：要把不具有強制力的檢察建議做成剛性、做到剛性。這一理念對公益訴訟調查工作具有很大的指導借鑒意義。實踐中，公益訴訟檢察人員要充分借助社會力量來提升調查工作的剛性。例如開聽證會這一形式，雖然不是調查取證方式，但借助人大代表、政協委員和社會公眾的參與，將有助于促進調查工作的開展。另外，聘任公益監督員、建立專家智庫等，能夠提高調查工作的專業性和科學性，借助外部智慧促進調查工作開展；公開送達、公開宣告、圓桌會議等也是借助社會力量加持調查工作權威和效力的有益嘗試。
三、檢察公益訴訟調查工作的制度展望
檢察公益訴訟工作正處在朝氣蓬勃的發展期，檢察公益訴訟制度正成為保護國家利益和社會公共利益的重要力量。當前，無論從制度的發展階段上看，從案件規模上看，還是從實踐中遇到的困難上看，檢察公益訴訟調查工作已不再適宜要求基層探索嘗試、各顯神通、摸著石頭過河了。制定一部包含調查取證的主體、方式、權力、義務、責任等內容的法律，來規范和約束公益訴訟調查工作十分必要和緊迫。
公益訴訟調查工作的立法，既是檢察辦案的現實需要，更是全面依法治國的必然要求。這不僅是對檢察工作的保障和規范，更是對檢察機關和檢察人員的限制和約束。公益訴訟調查工作應當依法依規開展，不能侵害被調查對象的合法權益，也不能違反程序法定原則。
（作者單位：遼寧省葫蘆島市人民檢察院第六檢察部）