內(nèi)容提要：實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)的初查已經(jīng)變相替代了偵查，大量行政執(zhí)法手段滲透到初查環(huán)節(jié)，導(dǎo)致了初查的偵查實(shí)質(zhì)化等諸多弊端。應(yīng)取消刑事立案程序或者降低刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)刑事犯（自然犯）直接啟動(dòng)偵查；對(duì)行政不法，經(jīng)過(guò)初查確定構(gòu)成行政犯（法定犯）之后轉(zhuǎn)換為刑事偵查。從權(quán)力屬性看，初查屬于行政執(zhí)法行為。刑事案件追訴標(biāo)準(zhǔn)的具體化和大數(shù)據(jù)在公安執(zhí)法中的運(yùn)用，使初查的行政執(zhí)法化有了數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)支撐；立法規(guī)定行政證據(jù)在刑事訴訟中的使用，使初查取證與刑事證據(jù)的銜接具備了制度前提，也是對(duì)公安司法機(jī)關(guān)執(zhí)法和司法解釋經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)可。為實(shí)現(xiàn)初查的行政執(zhí)法化改革，應(yīng)細(xì)化和系統(tǒng)化公安機(jī)關(guān)刑事案件追訴標(biāo)準(zhǔn)，修改2020年《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第65條，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在辦案中的大引擎作用，按照比例原則提高公安機(jī)關(guān)實(shí)施行政執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)“行刑銜接”類(lèi)案件和行政執(zhí)法程序的監(jiān)督，規(guī)范行政證據(jù)轉(zhuǎn)換為刑事證據(jù)的制約機(jī)制。
關(guān)鍵詞：初查；行政執(zhí)法；行刑銜接
一直以來(lái)，在公安機(jī)關(guān)的刑事司法實(shí)踐中，初查就是刑事立案的前置環(huán)節(jié)。由于刑事訴訟法規(guī)定的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)較為嚴(yán)苛等原因，實(shí)踐中初查已經(jīng)變相替代了偵查，公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法手段大量滲透到初查環(huán)節(jié)，從而在初查階段就基本完成了偵查階段的取證任務(wù)。由此滋生的弊端是：初查的偵查實(shí)質(zhì)化；規(guī)避刑事訴訟法的程序控制；侵犯犯罪嫌疑人的權(quán)利；虛置非法證據(jù)排除規(guī)則；回避檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督；為公安機(jī)關(guān)“不破不立”和推諉立案提供了合法手段；導(dǎo)致犯罪率和破案率等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真。比如，2020年《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“刑事案件程序規(guī)定”）要求初查“不得對(duì)被調(diào)查對(duì)象采取強(qiáng)制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)被調(diào)查對(duì)象的財(cái)產(chǎn)，不得采取技術(shù)偵查措施”。但是，公安機(jī)關(guān)在初查中往往大量使用留置盤(pán)問(wèn)、治安拘留等行政強(qiáng)制措施以替代拘傳、刑事拘留等刑事強(qiáng)制措施，從而規(guī)避上述要求。雖然公安機(jī)關(guān)以初查之名行偵查之實(shí)的問(wèn)題較為嚴(yán)重，但學(xué)界對(duì)此并未予以足夠重視。
2019年5月，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)公安工作會(huì)議上指出：公安機(jī)關(guān)必須公正文明執(zhí)法，完善執(zhí)法運(yùn)行體系和管理制約監(jiān)督體系。2015年中共中央《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》提出“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行體系”。顯然，實(shí)踐中初查程序的運(yùn)行狀況，是與加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化、法治化的要求相背離的。
筆者認(rèn)為，初查程序的改革以及如何構(gòu)建中國(guó)特色的刑事偵查啟動(dòng)模式，應(yīng)結(jié)合刑法乃至行政法的相關(guān)規(guī)范及理論來(lái)進(jìn)行。因?yàn)椤爸挥袑⑿谭ㄅc刑事訴訟法立法密切聯(lián)系起來(lái)，樹(shù)立整體意識(shí)，立法才不會(huì)犯兩法銜接不暢的錯(cuò)誤，才能減少?zèng)_突，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性配合”。刑法學(xué)界的基本共識(shí)是犯罪分為行政犯（法定犯）和刑事犯（自然犯），行政不法是成立行政犯的前置條件。公安機(jī)關(guān)的初查從法理上看屬于行政執(zhí)法范疇，如果公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)行政不法達(dá)到了入罪標(biāo)準(zhǔn)，則直接啟動(dòng)偵查程序，或者進(jìn)行形式化的立案審查后轉(zhuǎn)入偵查程序，以實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事偵查的無(wú)縫銜接；對(duì)于殺人、放火、強(qiáng)奸等刑事犯（除盜竊等個(gè)別侵犯財(cái)產(chǎn)類(lèi)犯罪以外），應(yīng)降低刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行簡(jiǎn)單的形式化立案審查，只要認(rèn)為涉嫌構(gòu)成犯罪，即應(yīng)啟動(dòng)偵查程序。這種刑事偵查啟動(dòng)程序的改革思路，也在一定程度上解決了刑事立案標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)苛所導(dǎo)致的學(xué)理和實(shí)務(wù)難題。
上述改革思路，不僅符合全面依法治國(guó)的時(shí)代要求，也具有制度前提和經(jīng)驗(yàn)支撐：十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序......實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無(wú)縫對(duì)接”；行政違法/犯罪的二元立法模式、行政犯與刑事犯的劃分，為初查的行政執(zhí)法化提供了交叉學(xué)科的理論支撐；刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)的具體化和明確化以及立法上確認(rèn)行政證據(jù)在刑事訴訟中的使用，為“行刑銜接”提供了制度通道；警務(wù)、檢務(wù)綜合平臺(tái)的互聯(lián)互通，為初查的行政執(zhí)法化提供了技術(shù)支撐。
一、初查程序的運(yùn)行現(xiàn)狀
初查之所以被學(xué)者稱(chēng)為“法外程序”，是因?yàn)樾淌略V訟法中歷來(lái)沒(méi)有規(guī)定初查，而只是在“刑事案件程序規(guī)定”中對(duì)初查作了原則性規(guī)定。由于制度設(shè)置上的粗陋，公安機(jī)關(guān)的初查在實(shí)踐運(yùn)行中存在諸多弊端。
第一，初查偵查實(shí)質(zhì)化，公安機(jī)關(guān)將大量行政執(zhí)法手段運(yùn)用于初查環(huán)節(jié)。刑事訴訟法關(guān)于立案條件規(guī)定一直是“認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”。然而，立案只是啟動(dòng)刑事訴訟程序的起始階段，既要求查清犯罪構(gòu)成要件事實(shí)，還要判斷是否應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任，這對(duì)公安人員而言顯然勉為其難。筆者調(diào)研了北京、廣東、湖北、湖南、河北以及貴州等地的基層公安機(jī)關(guān)，在具體的操作實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)對(duì)受理的案件進(jìn)行審查后，如果決定立案，須填寫(xiě)《刑事立案報(bào)告表》，載明犯罪的“六要素”，即時(shí)間、犯罪嫌疑人、犯罪過(guò)程、主觀動(dòng)機(jī)、犯罪結(jié)果、適用的刑法條文以及犯罪嫌疑人是否具備刑事訴訟法規(guī)定的免予追究刑事責(zé)任的情形，報(bào)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批。由此可知，實(shí)踐中立案標(biāo)準(zhǔn)基本上已經(jīng)等同于偵查終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)，這使得實(shí)踐中的初查已經(jīng)偵查實(shí)質(zhì)化了。
雖然“刑事案件程序規(guī)定”要求初查時(shí)不得采取限制被調(diào)查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施，但刑事訴訟法賦予了公安機(jī)關(guān)在立案前對(duì)違法犯罪嫌疑人進(jìn)行“口頭傳喚”和緊急情況下先行刑事拘留的權(quán)力。警察法規(guī)定，對(duì)于涉嫌違法犯罪的人，可以采用一些通用的措施，如強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)、盤(pán)問(wèn)、使用武器、使用警械、優(yōu)先使用交通工具等，這構(gòu)成了對(duì)刑事訴訟法的補(bǔ)充。治安管理處罰法、行政處罰法中規(guī)定了公安機(jī)關(guān)一系列的調(diào)查取證權(quán)和實(shí)施行政強(qiáng)制措施的權(quán)力，其與刑事訴訟的偵查權(quán)并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別，而且適用起來(lái)更加簡(jiǎn)便易行。而2020年《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“行政案件程序規(guī)定”）第65條指出：“無(wú)法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理。”實(shí)踐中，對(duì)于受案之初難以判定案件性質(zhì)的，公安機(jī)關(guān)通常通過(guò)行政執(zhí)法程序處理。
任何國(guó)家的警察實(shí)際上都會(huì)進(jìn)行大量的裁量性執(zhí)法。作為肩負(fù)行政執(zhí)法和刑事偵查雙重職責(zé)的公安機(jī)關(guān)，往往會(huì)結(jié)合刑事訴訟法、警察法、治安管理處罰法、行政處罰法以及有關(guān)辦理刑事案件和行政案件程序的規(guī)范性文件的規(guī)定，在初查階段交替運(yùn)用調(diào)查取證手段和限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，將案件事實(shí)調(diào)查清楚后再予以刑事立案。也就是說(shuō)，初查階段調(diào)取證據(jù)往往“混雜了盤(pán)問(wèn)、檢查、人身搜查、人身檢查、鑒定等行政執(zhí)法以及刑事偵查手段，司法實(shí)踐中，執(zhí)法人員運(yùn)用自如，環(huán)環(huán)遞進(jìn)”。由此，公安機(jī)關(guān)的行政取證和行政強(qiáng)制措施已經(jīng)大量滲透到初查中。過(guò)往的實(shí)證研究也印證了這一點(diǎn)：在公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法實(shí)踐中，刑事訴訟法上的搜查很少被運(yùn)用，公安機(jī)關(guān)更多是根據(jù)行政法律法規(guī)的授權(quán)，通過(guò)人身搜查、場(chǎng)所檢查等方式實(shí)現(xiàn)本應(yīng)由刑事搜查才能實(shí)現(xiàn)的目的——查獲犯罪人和發(fā)現(xiàn)證據(jù)，這種行政治安檢查替代刑事搜查的比例超過(guò)了90%；99%的犯罪嫌疑人均是前期被公安機(jī)關(guān)行政留置后，再轉(zhuǎn)為刑事拘留和逮捕的。2012年修改刑事訴訟法之后，這種狀況并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變，有些派出所的留置適用比例甚至達(dá)到了94%。
總之，與立法規(guī)定的辦案流程（立案—強(qiáng)制性措施—偵查終結(jié)）不同，現(xiàn)實(shí)中的辦案流程常常是“先采取強(qiáng)制性措施—獲取詢(xún)問(wèn)筆錄等證據(jù)以滿(mǎn)足立案條件—立案—拘捕—偵查終結(jié)”，具有較強(qiáng)的“先偵后立”色彩。這樣做的結(jié)果是，初查環(huán)節(jié)基本完成了偵查階段的取證任務(wù)，尤其是大量行政執(zhí)法手段的滲透，使得在初查階段“該做的都做了，不該做的轉(zhuǎn)換形式也做了”。
第二，侵犯?jìng)刹殡A段犯罪嫌疑人的辯護(hù)權(quán)等諸多訴訟權(quán)利。刑事訴訟法中所有保障犯罪嫌疑人訴訟權(quán)利的條款的適用都以立案為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，因此，以初查之名行偵查之實(shí)，規(guī)避了法律對(duì)偵查措施的嚴(yán)格規(guī)范，必然會(huì)侵犯犯罪嫌疑人本應(yīng)在偵查階段享有的訴訟權(quán)利。首先，侵犯犯罪嫌疑人的辯護(hù)權(quán)。犯罪嫌疑人在偵查階段既可以自行辯護(hù)，也可以委托辯護(hù)，還可以會(huì)見(jiàn)辯護(hù)律師并獲得法律幫助。辯護(hù)律師可以核實(shí)證據(jù)、申請(qǐng)調(diào)查取證，為犯罪嫌疑人提供有效辯護(hù)。然而，在初查階段被調(diào)查人不但無(wú)法委托律師為其辯護(hù)，也不享有自行辯護(hù)的權(quán)利，甚至對(duì)于公安人員的違法取證，被調(diào)查人也無(wú)法申請(qǐng)救濟(jì)。其次，侵犯犯罪嫌疑人不得被迫自證其罪的權(quán)利。不得被迫自證其罪既是聯(lián)合國(guó)刑事司法公約中的基本要求，也是我國(guó)刑事訴訟法規(guī)定的基本原則。但在初查環(huán)節(jié)，被調(diào)查人不享有不得被迫自證其罪的權(quán)利，公安人員甚至可以通過(guò)脅迫等方式要求被調(diào)查人承認(rèn)自己有罪。再次，侵犯犯罪嫌疑人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。有學(xué)者通過(guò)分析北大法意數(shù)據(jù)庫(kù)中392件民營(yíng)企業(yè)家集資詐騙案指出，100%的涉案財(cái)產(chǎn)在審理之前已經(jīng)被公安機(jī)關(guān)處置。雖然立法和司法解釋均明確要求公安機(jī)關(guān)不得查封、扣押、凍結(jié)與案件無(wú)關(guān)的財(cái)產(chǎn)，但根據(jù)學(xué)者的問(wèn)卷調(diào)查，64.2%的受訪(fǎng)警察認(rèn)同可以先查扣再排除，即“對(duì)于犯罪嫌疑人及其配偶的房產(chǎn)、存款等，即使沒(méi)有證據(jù)表明其為犯罪所得，也可能會(huì)加以?xún)鼋Y(jié)”。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)查封、扣押、凍結(jié)和違規(guī)處置涉案財(cái)產(chǎn)往往發(fā)生在初查階段。因?yàn)槌醪殡A段不受刑事訴訟法調(diào)整，公安機(jī)關(guān)不把查封、扣押、凍結(jié)以及違規(guī)處置財(cái)產(chǎn)的情況歸入卷宗就有了看似正當(dāng)?shù)睦碛伞ｋm然2020年“刑事案件程序規(guī)定”第174條規(guī)定初查“不得查封、扣押、凍結(jié)被調(diào)查對(duì)象的財(cái)產(chǎn)”，但該規(guī)定與2012年“刑事案件程序規(guī)定”第171條的規(guī)定即“不限制被調(diào)查對(duì)象人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施”相比，只是表述上具體化了。2012年“刑事案件程序規(guī)定”第171條規(guī)定，初查階段可以對(duì)涉案財(cái)產(chǎn)進(jìn)行勘驗(yàn)、鑒定和調(diào)取以作為證據(jù)使用，2020年“刑事案件程序規(guī)定”第174條仍予以保留。公安機(jī)關(guān)在初查階段可以對(duì)涉案財(cái)產(chǎn)進(jìn)行勘驗(yàn)、鑒定和調(diào)取以作為證據(jù)使用，無(wú)疑屬于限制被調(diào)查人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。此前之所以存在初查時(shí)違規(guī)查封、扣押、凍結(jié)、處置涉案財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)象，公安機(jī)關(guān)也是以該規(guī)定為理由的。
第三，虛置非法證據(jù)排除規(guī)則。筆者檢索北大法寶案例數(shù)據(jù)庫(kù)，以“初查”和“非法證據(jù)排除”為關(guān)鍵詞，共收集判決書(shū)531件。其中涉及公安機(jī)關(guān)初查階段非法證據(jù)排除的案件為108件，在這些案件中未出現(xiàn)非法證據(jù)被排除的情況。法院駁回辯護(hù)方提出的排除非法證據(jù)申請(qǐng)的理由分為三類(lèi)：（1）2012年“刑事案件程序規(guī)定”賦予公安機(jī)關(guān)初查的權(quán)力，故初查階段收集的包括證人證言在內(nèi)的證據(jù)應(yīng)予采信；（2）公安機(jī)關(guān)的“情況說(shuō)明”明確指出，初查階段不存在非法取證的問(wèn)題，故不予以排除；（3）初查屬于行政執(zhí)法行為，行政執(zhí)法證據(jù)可以在刑事訴訟中使用。需要指出的是，上述情形只能反映公安機(jī)關(guān)初查取證情況的冰山一角，因?yàn)閷?shí)踐中絕大部分初查取證沒(méi)有載入偵查卷宗，辯護(hù)方無(wú)法知悉初查階段是否存在非法取證行為，從而無(wú)法提出排除非法證據(jù)的申請(qǐng)。這實(shí)質(zhì)上是虛置了非法證據(jù)排除規(guī)則。
第四，檢察機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)初查進(jìn)行有效、充分的監(jiān)督。在任何一個(gè)國(guó)家的刑事司法實(shí)踐中，偵查均極易侵犯犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)利，也是導(dǎo)致冤假錯(cuò)案的最主要階段。與其他國(guó)家和地區(qū)對(duì)偵查采取司法審查的監(jiān)督方式不同，我國(guó)是由檢察院專(zhuān)門(mén)監(jiān)督偵查活動(dòng)，以避免公安機(jī)關(guān)違法取證。但由于初查既不屬于立案程序也不屬于偵查，甚至初查取證情況往往也不載入卷宗，所以，“這種帶有偵查性質(zhì)的初查行為事實(shí)上架空了刑事訴訟法關(guān)于立案后方可開(kāi)展偵查的規(guī)定，因而規(guī)避了刑訴法及相關(guān)解釋之于偵查行為的嚴(yán)格程序限定及檢察機(jī)關(guān)對(duì)此所進(jìn)行的監(jiān)督”。另外，雖然檢察理論和檢察監(jiān)督實(shí)務(wù)均要求強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，且公安機(jī)關(guān)在初查中也大量使用行政執(zhí)法手段，但鑒于公安機(jī)關(guān)的初查并不屬于行政執(zhí)法程序，檢察院無(wú)法知悉初查的具體過(guò)程，因此，檢察機(jī)關(guān)也無(wú)法對(duì)公安機(jī)關(guān)的初查進(jìn)行行政檢察監(jiān)督。
第五，為公安機(jī)關(guān)“不破不立”提供了規(guī)避渠道，導(dǎo)致破案率、犯罪率等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真，也容易滋生“該立不立”“不該立而立”等弊端。
在當(dāng)今世界絕大多數(shù)國(guó)家，評(píng)判警察工作優(yōu)劣的一個(gè)重要指標(biāo)是破案率。如在美國(guó)，無(wú)論是偵查部門(mén)還是偵查人員個(gè)人，無(wú)法破案都會(huì)付出高昂代價(jià)。在警察系統(tǒng)內(nèi)部，破案率是加強(qiáng)紀(jì)律管理的重要工具；低破案率是紐約地區(qū)警察局長(zhǎng)用來(lái)羞辱和斥責(zé)下屬的武器之一。這樣造成的后果是，英美兩國(guó)的警察系統(tǒng)常常歪曲和謊報(bào)犯罪數(shù)據(jù)。在我國(guó)，破案率一直是評(píng)判公安機(jī)關(guān)工作業(yè)績(jī)的最主要考核指標(biāo)。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)往往借助初查，并夾雜使用行政檢查、留置甚至治安拘留的方式，將案件事實(shí)查清后再立案，從而導(dǎo)致破案率虛高。
初查還會(huì)導(dǎo)致該立案不立案、不該立案而立案等弊端。例如，對(duì)于一些民營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)糾紛案件，公安機(jī)關(guān)基于部門(mén)利益或者個(gè)別公安人員為了利益尋租，在初查中大量使用行政執(zhí)法手段違規(guī)收集證據(jù)，然后再將案件作為刑事案件予以立案，以此達(dá)到借助刑事手段插手經(jīng)濟(jì)糾紛的目的。而對(duì)于一些只需進(jìn)行簡(jiǎn)單初查即可立案的刑事案件，如果公安機(jī)關(guān)推諉立案，初查時(shí)就敷衍應(yīng)對(duì)，以不存在犯罪事實(shí)為由不予立案。例如，江蘇省南通市中級(jí)人民法院在一起終審行政訴訟案件的判決書(shū)中指出：被害人王平控告高某、龔某搶劫汽車(chē)，江蘇省啟東市公安局以經(jīng)濟(jì)糾紛為由拒絕立案；公安機(jī)關(guān)依法制止、查處非法侵犯財(cái)產(chǎn)的行為系維護(hù)正常社會(huì)治安秩序的職責(zé)要求，不得以經(jīng)濟(jì)糾紛為由拒絕對(duì)違法犯罪行為立案。因此，判決該公安局?jǐn)≡V。再如，2016年G省公安機(jī)關(guān)關(guān)于立案問(wèn)題的工作報(bào)告中仍有“案件該受不受或受案不及時(shí)”“案件該立不立或立案不實(shí)”等內(nèi)容；2017年，在G省F市公安機(jī)關(guān)執(zhí)法檢查出具的情況通報(bào)中，仍設(shè)專(zhuān)條列出了立案中存在的問(wèn)題：受案不查、立案不實(shí)、立而不偵等。
二、納入行政執(zhí)法程序是初查程序改革的應(yīng)然選擇
將初查納入公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法程序，既是保障公安機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)運(yùn)行規(guī)范化的前提，也是健全“行刑銜接”的重要手段。從理論支撐、制度、技術(shù)以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等層面看，行政執(zhí)法化也是改革公安機(jī)關(guān)初查的應(yīng)然選擇。
第一，初查的行政執(zhí)法化改革，能夠解決一直以來(lái)刑事訴訟法學(xué)界主張取消立案程序所可能帶來(lái)的問(wèn)題。由于“立案程序被賦予了過(guò)高的程式化功能，在某種程度上異化為案件的處理結(jié)果，而非啟動(dòng)刑事訴訟的起始環(huán)節(jié)。”這勢(shì)必導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法實(shí)踐陷入一個(gè)邏輯怪圈：對(duì)于絕大多數(shù)受案材料，只有進(jìn)行偵查才能判斷是否符合立案標(biāo)準(zhǔn)，但是，若不立案就直接偵查，又違背刑事訴訟法的規(guī)定。因此，一直有學(xué)者主張取消立案程序。尤其值得關(guān)注的是，公安部法制局局長(zhǎng)孫茂利在解讀2020年“刑事案件程序規(guī)定”時(shí)首次提出“偵查是刑事訴訟的起始環(huán)節(jié)”，而一改此前“立案是刑事訴訟的起始環(huán)節(jié)”的說(shuō)法。因此，取消立案程序的主張，似乎也能得到公安部門(mén)的認(rèn)可。
然而，一旦取消立案程序，公安機(jī)關(guān)對(duì)受理的案件直接啟動(dòng)偵查，無(wú)疑會(huì)滋生新的弊端：刑事偵查一旦啟動(dòng)，程序回流和終止的可能性就很小了，絕大多數(shù)犯罪嫌疑人會(huì)被定罪，這勢(shì)必導(dǎo)致大量冤假錯(cuò)案；成立行政犯以行政不法和行政罰為前置條件，尚未進(jìn)行行政執(zhí)法即啟動(dòng)刑事偵查，勢(shì)必導(dǎo)致行政執(zhí)法與刑事司法的實(shí)體與程序脫節(jié)。因此，將初查納入公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法程序，由公安機(jī)關(guān)對(duì)行政不法通過(guò)初查予以調(diào)查，如果行政違法行為達(dá)到了行政犯的入罪標(biāo)準(zhǔn)，則轉(zhuǎn)換為偵查程序，或者進(jìn)行簡(jiǎn)單的形式化立案審查后轉(zhuǎn)入偵查程序，就可以解決取消立案程序所可能帶來(lái)的問(wèn)題。
第二，既吸取移植蘇聯(lián)立法模式的教訓(xùn)，也借鑒兩大法系的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)設(shè)置刑事立案程序，是借鑒蘇聯(lián)刑事訴訟法中的“提起刑事案件的程序”。1923年俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國(guó)刑事訴訟法典第七章明確規(guī)定，啟動(dòng)刑事偵查的獨(dú)立和必經(jīng)環(huán)節(jié)是“提起刑事案件的程序”。只有在完成“提起刑事案件的程序”后，偵查機(jī)關(guān)才能進(jìn)行偵查和采取強(qiáng)制措施。“提起刑事案件的程序”必須具備的事實(shí)和法律前提是：（1）符合事實(shí)或行為上的犯罪構(gòu)成；（2）沒(méi)有不能適用刑罰的情形。蘇聯(lián)學(xué)者充分認(rèn)識(shí)到“提起刑事案件的程序”存在內(nèi)在缺陷，比如：在提起刑事案件與開(kāi)始刑事追究之間畫(huà)等號(hào)是不符合邏輯的，啟動(dòng)刑事訴訟程序本身要求具有較為確定的犯罪構(gòu)成要件事實(shí)是不可能的；而不作出提起刑事案件的決定就進(jìn)行調(diào)查，是一種違反刑事訴訟立法規(guī)定的行為，可能會(huì)導(dǎo)致證據(jù)不可采信。
蘇聯(lián)解體后，2001年俄羅斯聯(lián)邦刑事訴訟法典雖然設(shè)置了第二十章“提起刑事案件的程序”，卻作了較大調(diào)整，明確賦予審查人員和機(jī)關(guān)有限的偵查權(quán)。如第146條、第157條和第91條分別規(guī)定，在審查報(bào)案材料以決定是否提起刑事案件時(shí)，可以采取一些勘驗(yàn)、檢驗(yàn)、鑒定等偵查行為，若檢察長(zhǎng)不同意提起刑事案件的決定，還可以進(jìn)行補(bǔ)充偵查：如果涉嫌的犯罪要件必須進(jìn)行偵查，可以依照法典的規(guī)定提起刑事案件并實(shí)施緊急偵查行為；針對(duì)特殊情形的犯罪嫌疑人，調(diào)查機(jī)關(guān)、偵查員或者檢察長(zhǎng)可以先行拘捕。然而，即使立法上規(guī)定在審查“提起刑事案件的程序”時(shí)可以采取有限的偵查措施，以彼得魯辛為代表的一些學(xué)者依然對(duì)該程序不斷提出批評(píng)，認(rèn)為該程序存在諸多缺陷，建議予以取消，并把訴訟性質(zhì)的審前調(diào)查與偵緝性質(zhì)的審前調(diào)查（即決定是否提起刑事案件的程序性審查）合二為一。
兩大法系甚至同一法系的國(guó)家之間，偵查啟動(dòng)方式都存在一些差異。總體而言，英美法系國(guó)家采取的是程序隨機(jī)型——只要可能存在犯罪嫌疑，即應(yīng)啟動(dòng)偵查。英美法系國(guó)家均將偵查視為控訴輔助環(huán)節(jié)而非獨(dú)立訴訟階段，刑事訴訟的啟動(dòng)往往是從逮捕或者傳喚訊問(wèn)犯罪嫌疑人開(kāi)始的。例如在美國(guó)，對(duì)于偵查環(huán)節(jié)沒(méi)有設(shè)置任何前置程序，只要有被害人、第三人報(bào)案或者警察在巡視時(shí)發(fā)現(xiàn)犯罪行為或者犯罪嫌疑人，即可立即進(jìn)行偵查。在英國(guó)，警察一旦獲知刑事案件“可靠的情報(bào)信息或者某些特定的行為”，根據(jù)其1984年警察與刑事證據(jù)法第1—3條的規(guī)定，即可進(jìn)行偵查。日本作為以當(dāng)事人主義為主、職權(quán)主義為輔的代表性國(guó)家，其刑事偵查也屬于程序隨機(jī)型。日本刑事訴訟法第189條規(guī)定：“司法警察職員在知悉有犯罪發(fā)生時(shí)，應(yīng)及時(shí)偵查犯人及證據(jù)。”只不過(guò)，按照日本國(guó)家安全委員會(huì)制定并修改的2012年《犯罪偵查規(guī)范》第76條的規(guī)定，警察在開(kāi)始偵查前，應(yīng)當(dāng)逐級(jí)向警察部長(zhǎng)或者警察署長(zhǎng)報(bào)告，以接受后者的監(jiān)督，但緊急情況下可以先行處置后再上報(bào)。
大陸法系的代表性國(guó)家法國(guó)和意大利，在啟動(dòng)正式偵查程序之前設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的初期偵查。如法國(guó)刑事訴訟法典規(guī)定，司法警察對(duì)于違警罪、輕罪、重罪案件，在檢察官?zèng)Q定立案之前應(yīng)進(jìn)行初步偵查，初步偵查的功能是為檢察官是否作出立案?jìng)刹橐庖?jiàn)書(shū)提供相關(guān)證據(jù)以及犯罪嫌疑人。該法典第75條至第78條賦予司法警察在初期偵查階段所享有的權(quán)力，這些權(quán)力包括查封、扣押、搜身、搜查、尸體勘驗(yàn)、科學(xué)技術(shù)檢驗(yàn)以及拘留。意大利的初步偵查由檢察官領(lǐng)導(dǎo)并直接調(diào)動(dòng)司法警察。司法警察在發(fā)現(xiàn)犯罪發(fā)生或接到發(fā)生犯罪的報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)在48小時(shí)內(nèi)進(jìn)行初步偵查，包括勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)、訊問(wèn)嫌疑人、詢(xún)問(wèn)證人、搜查、扣押和臨時(shí)羈押等，并且必須在48小時(shí)內(nèi)向檢察官提出報(bào)告，將初步偵查所收集的材料移送檢察官。檢察官要在犯罪信息登記簿中予以記載，隨即開(kāi)始正式偵查。
不過(guò)，德國(guó)作為大陸法系的代表性國(guó)家之一，其偵查啟動(dòng)模式卻屬于隨機(jī)型。德國(guó)刑事訴訟法第163條明確規(guī)定：“警察機(jī)關(guān)及警察官員應(yīng)當(dāng)偵查犯罪行為，作出所有不允許延誤的決定，以避免事實(shí)真相被掩蓋。為此目的，其有權(quán)請(qǐng)求所有機(jī)構(gòu)提供信息，在有延誤之虞情下，有權(quán)要求提供信息并開(kāi)展各種方式的偵查，法律另有規(guī)定的除外。”第152條第2款同時(shí)要求啟動(dòng)偵查“當(dāng)有充分的事實(shí)根據(jù)存在”，為了保證能夠達(dá)到“有充分的事實(shí)根據(jù)”，德國(guó)學(xué)界和實(shí)務(wù)往往用“初期的懷疑”來(lái)替代第152條第2款中的“有充分的事實(shí)根據(jù)。”具體而言，警察法以及警察實(shí)務(wù)均用“前置偵查”來(lái)解決所受理的案件是否達(dá)到“初期的懷疑”。但是，鑒于德國(guó)刑事訴訟法中未規(guī)定“前置偵查”，這一環(huán)節(jié)是否合法以及應(yīng)否廢除，極具爭(zhēng)議。
從總體看，大陸法系國(guó)家的初步偵查往往會(huì)替代正式偵查的功能。對(duì)此，達(dá)馬斯卡指出：“對(duì)于某些富有自由主義氣息的大陸法規(guī)定，要想現(xiàn)實(shí)地評(píng)估其實(shí)踐效果，往往需要進(jìn)一步探究，調(diào)查活動(dòng)的主體部門(mén)已經(jīng)從正式的司法評(píng)估或者檢察官主導(dǎo)的調(diào)查，轉(zhuǎn)化為經(jīng)常性的非正式行政警察調(diào)查。如果這一轉(zhuǎn)變確有其事，而且由后者負(fù)責(zé)收集至關(guān)重要的證據(jù)，那么，正式調(diào)查階段設(shè)置的大量程序性保障制度，對(duì)于被告人也沒(méi)有多少實(shí)踐價(jià)值。”
由上可知，鑒于我國(guó)“大行政法、小刑法”的立法體系，行政不法是構(gòu)成行政犯的前提條件，公安機(jī)關(guān)兼具行政執(zhí)法與刑事偵查雙重職責(zé)，如果將行政犯的初查納入行政執(zhí)法程序，既可以避免移植蘇聯(lián)“提起刑事案件的程序”所帶來(lái)的弊端，也可以吸取大陸法系國(guó)家初步偵查替代正式偵查的教訓(xùn)，并借鑒英美法系國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。
第三，從權(quán)力屬性看，公安機(jī)關(guān)的初查應(yīng)當(dāng)屬于行政執(zhí)法行為。對(duì)于初查屬于行政執(zhí)法行為還是刑事偵查行為，一直以來(lái)存在觀點(diǎn)分歧。甚至有學(xué)者認(rèn)為：“如果立案活動(dòng)屬于訴訟活動(dòng)，那么決定是否立案的初查也應(yīng)該屬于刑事訴訟活動(dòng)。”對(duì)此，筆者認(rèn)為，初查應(yīng)當(dāng)屬于行政執(zhí)法行為。
首先，將初查視為偵查行為違背刑事訴訟的立法邏輯。刑事訴訟法明確規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)受理的案件進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)“有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”時(shí)才能立案。據(jù)此，立案是啟動(dòng)刑事訴訟程序的必經(jīng)程序，沒(méi)有立案則公安機(jī)關(guān)不能進(jìn)行偵查。如果將發(fā)生于立案前的初查也視為偵查行為，明顯違背現(xiàn)行的立法規(guī)定。
其次，將初查視為偵查行為不符合初查的功能定位。初查的主要功能之一是過(guò)濾案件，即將不具備刑事立案條件的案件進(jìn)行分流：要么作為行政治安案件處理，要么不予受理，由當(dāng)事人通過(guò)民事訴訟等方式進(jìn)行救濟(jì)。而偵查的功能是追究和懲罰犯罪，與初查的程序過(guò)濾功能有本質(zhì)區(qū)別。
最后，若將初查視為刑事訴訟活動(dòng)，無(wú)論是立法上還是司法實(shí)踐中，均無(wú)法通過(guò)刑事訴訟法來(lái)予以規(guī)范。一方面，刑事訴訟法中既沒(méi)有任何規(guī)范初查的條款，在修改法律時(shí)也不可能對(duì)初查中實(shí)施的所有調(diào)查行為，均采取等同于偵查行為的程序控制來(lái)予以規(guī)范。另一方面，即使立法上規(guī)定初查屬于刑事訴訟活動(dòng)，也無(wú)法通過(guò)刑事訴訟法來(lái)規(guī)范初查，因?yàn)樾淌略V訟法規(guī)范的所有訴訟活動(dòng)均以立案為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，而初查只是立案中的一個(gè)環(huán)節(jié)。事實(shí)上，即使是將初查視為刑事訴訟活動(dòng)的學(xué)者也承認(rèn)在初查中公安機(jī)關(guān)使用了大量的強(qiáng)制性手段，只是因?yàn)榇藭r(shí)尚未立案，故初查中公安機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性權(quán)力只能屬于行政執(zhí)法權(quán)。從權(quán)力設(shè)置的角度看，配置、調(diào)整和約束行政權(quán)的主要規(guī)范依據(jù)只能是行政法律法規(guī)，而不可能是刑事訴訟法。這樣一來(lái)，從法理上講，刑事訴訟法是無(wú)法規(guī)范初查行為的。
第四，初查的行政執(zhí)法化改革有利于保障公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的規(guī)范化和法治化。行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢，一直是我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐中的痼疾。其突出表現(xiàn)是，行政執(zhí)法與刑事司法案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序脫節(jié)，有案不移、有案難移、以罰代刑等問(wèn)題嚴(yán)重。由于實(shí)踐中純粹行政不法與行政犯的界限模糊，2020年“行政案件程序規(guī)定”第65條也只能作出退而求其次的規(guī)定：“對(duì)發(fā)現(xiàn)或者受理的案件暫時(shí)無(wú)法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理。在辦理過(guò)程中，認(rèn)為涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)按照《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》辦理。”這樣的折中規(guī)定，實(shí)際上給行政執(zhí)法與刑事偵查錯(cuò)位提供了規(guī)范依據(jù)：該條規(guī)定的是“可以”而不是“必須”。如果將初查歸為公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為，而行政不法和行政罰是成立行政犯的前置條件，“定性+定量”是區(qū)分行政犯與純粹行政不法的標(biāo)準(zhǔn)，那么，對(duì)于行政犯，只要立法上一一細(xì)化其入罪標(biāo)準(zhǔn)，在刑事程序立法上就應(yīng)明確規(guī)定符合行政犯入罪標(biāo)準(zhǔn)的一律啟動(dòng)偵查程序，或者經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單的形式化立案審查后即啟動(dòng)偵查程序；對(duì)于不符合行政犯入罪標(biāo)準(zhǔn)的，只能通過(guò)行政執(zhí)法程序予以解決。這樣就可以克服一直以來(lái)存在的“行刑”銜接不暢的問(wèn)題。
第五，隨著刑事案件追訴標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步具體化和大數(shù)據(jù)在公安執(zhí)法中的運(yùn)用，初查的行政執(zhí)法化有了數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)支撐。一直以來(lái)，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部致力于細(xì)化各類(lèi)犯罪的追訴標(biāo)準(zhǔn)，如2008年《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（一）》，具體涉及106種犯罪，基本涵蓋了公安機(jī)關(guān)常規(guī)偵查的刑事案件范圍；2010年、2012年又相繼發(fā)布了“立案追訴標(biāo)準(zhǔn)（二）”“立案追訴標(biāo)準(zhǔn)（三）”，進(jìn)一步細(xì)化了公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈母黝?lèi)犯罪的追訴標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)建立了統(tǒng)一的警務(wù)綜合應(yīng)用平臺(tái)，這是落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記提出的“要把大數(shù)據(jù)作為推動(dòng)公安工作創(chuàng)新發(fā)展的大引擎”的舉措之一。對(duì)于公安機(jī)關(guān)受理的案件，警務(wù)綜合平臺(tái)會(huì)根據(jù)犯罪追訴標(biāo)準(zhǔn)將案件分為行政治安類(lèi)和刑事類(lèi)，從而為公安機(jī)關(guān)的“行刑銜接”提供技術(shù)和數(shù)據(jù)支撐。
第六，刑事訴訟法中明確規(guī)定了行政證據(jù)在刑事訴訟中的使用，這為初查的行政執(zhí)法化改革提供了證據(jù)銜接上的制度前提。自上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，學(xué)界一直對(duì)行政證據(jù)在刑事訴訟中的使用頗多非議。2012年刑事訴訟法第52條第2款（2018年刑事訴訟法第54條第2款完全予以保留）首次規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書(shū)證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。”同時(shí)，最高人民法院、最高人民檢察院和公安部在與刑事訴訟法配套的司法解釋或規(guī)范性文件中對(duì)刑事訴訟使用行政證據(jù)這一內(nèi)容均予以高度肯定和關(guān)注，運(yùn)用行政證據(jù)的規(guī)范障礙已經(jīng)被排除。因此，即使將初查納入公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法程序，初查階段所收集的證據(jù)材料在刑事訴訟中使用，也是有法律與規(guī)范根據(jù)的。
第七，將初查納入行政執(zhí)法程序，既化解了立法和行政規(guī)章中無(wú)法解決的難題，也是對(duì)公安司法機(jī)關(guān)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)可。
首先，化解了立法和行政規(guī)章中無(wú)法解決的難題。初查階段收集的證據(jù)材料是否可以作為刑事證據(jù)使用，刑事訴訟法和“刑事案件程序規(guī)定”之所以無(wú)法明確規(guī)定，是因?yàn)橛星抑挥行姓䦂?zhí)法和刑事偵查中收集的證據(jù)才能在刑事訴訟中使用，而初查既不是刑事偵查也不是行政執(zhí)法。因此，如果不將初查納入行政執(zhí)法程序，刑事訴訟法和“刑事案件程序規(guī)定”中缺乏明確規(guī)定而導(dǎo)致的這一難題就無(wú)法解決。
其次，將初查納入行政執(zhí)法程序，能夠解決實(shí)踐中初查所收集的證據(jù)的使用難題。目前在公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法實(shí)踐中，往往將初查所收集的證據(jù)材料視同行政執(zhí)法證據(jù)。即對(duì)于初查和行政執(zhí)法所收集的證據(jù)材料，如果是證人證言、違法嫌疑人的陳述，在偵查階段重新進(jìn)行詢(xún)問(wèn)和訊問(wèn)，以轉(zhuǎn)換為刑事訴訟中的證人證言、犯罪嫌疑人供述和辯解；如果是物證、書(shū)證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，則直接在刑事訴訟中使用。但是，由于立法、司法解釋以及行政規(guī)章并未將初查規(guī)定為行政執(zhí)法行為，上述實(shí)踐做法無(wú)法自圓其說(shuō)。
最后，將初查納入行政執(zhí)法，有利于回應(yīng)執(zhí)法實(shí)踐的迫切需要和總結(jié)提煉司法解釋的有益經(jīng)驗(yàn)。實(shí)踐中，既有個(gè)別公安司法人員意識(shí)到初查實(shí)質(zhì)上是一種行政執(zhí)法程序，也有一些公安機(jī)關(guān)開(kāi)始將初查行政執(zhí)法化以實(shí)現(xiàn)“行刑”無(wú)縫銜接。如2019年8月15日，單某某涉嫌擾亂公共秩序，駕駛車(chē)輛堵塞北京婦產(chǎn)醫(yī)院急救通道。公安機(jī)關(guān)對(duì)其行政拘留期間發(fā)現(xiàn)單某某涉嫌刑事犯罪，隨后北京市公安局朝陽(yáng)分局對(duì)單某某予以刑事立案，將治安拘留改為刑事拘留。無(wú)論從法律效果還是社會(huì)效果看，該案都是一起很好地實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事偵查無(wú)縫銜接的案例。從司法解釋的層面看，2020年3月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理涉窨井蓋相關(guān)刑事案件的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出對(duì)于這類(lèi)案件，要完善行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制。顯然，將公安機(jī)關(guān)的初查納入行政執(zhí)法程序，無(wú)疑是辦理此類(lèi)案件的最好選擇。同時(shí)，審判實(shí)踐中，對(duì)于采信初查所收集的證據(jù)，法院的代表性理由之一就是初查屬于行政執(zhí)法行為。雖然這一理由從目前的立法、司法解釋以及行政規(guī)章來(lái)看，沒(méi)有任何依據(jù)，但這從一個(gè)側(cè)面反映出，一些公安司法人員已經(jīng)充分意識(shí)到初查本質(zhì)上就是行政執(zhí)法行為。因此，如果立法上將初查納入公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法程序，既是吸收實(shí)踐中行之有效的成功經(jīng)驗(yàn)，也有利于今后相關(guān)案件的規(guī)范化處理。
三、完善初查行政執(zhí)法化改革的配套機(jī)制
雖然一直有學(xué)者主張應(yīng)取消刑事立案程序，對(duì)于可能涉嫌犯罪的案件直接進(jìn)行偵查，但這樣勢(shì)必會(huì)帶來(lái)另一弊端：大量的行政違法行為可能因此被定罪，過(guò)度耗費(fèi)公安機(jī)關(guān)的偵查資源。對(duì)此，筆者認(rèn)為，取消立案或者將立案設(shè)計(jì)成一個(gè)形式化的審查程序，是刑事立案程序改革的方向。具體而言，對(duì)于行政不法，如果無(wú)法確定是否構(gòu)成行政犯，由公安機(jī)關(guān)通過(guò)作為行政執(zhí)法行為的初查予以調(diào)查核實(shí)，若涉嫌犯罪，立即啟動(dòng)刑事偵查程序，或者進(jìn)行形式化的立案審查后轉(zhuǎn)入偵查程序；對(duì)于殺人、放火、搶劫等嚴(yán)重的刑事犯（除侵犯財(cái)產(chǎn)類(lèi)的盜竊等刑事犯之外），公安機(jī)關(guān)作形式化的立案審查之后，認(rèn)為涉嫌犯罪的，即應(yīng)啟動(dòng)偵查程序。例如，對(duì)于身份不明的尸體，只要排除自殺或者自然死亡的可能，公安機(jī)關(guān)刑偵部門(mén)就必須立即展開(kāi)偵查。這樣既避免了取消立案程序所可能滋生的弊端，又契合偵查的及時(shí)性要求。對(duì)于盜竊等侵犯財(cái)產(chǎn)類(lèi)刑事犯，司法解釋以及實(shí)踐中主要是按照侵犯財(cái)產(chǎn)的數(shù)額來(lái)決定是否達(dá)到了“嚴(yán)重社會(huì)危害性”的入罪標(biāo)準(zhǔn)。因此，對(duì)于此類(lèi)刑事犯，也應(yīng)按照行政犯的偵查啟動(dòng)模式進(jìn)行處理。
當(dāng)然，健全行政不法與行政犯的銜接，將初查納入公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法程序，必須完善相關(guān)的配套機(jī)制。
第一，進(jìn)一步細(xì)化和系統(tǒng)化行政犯的追訴標(biāo)準(zhǔn)。自上世紀(jì)80年代初起，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部就相繼制定了系列司法解釋和行政規(guī)章，刑法上的罪名很多都有對(duì)應(yīng)的追訴標(biāo)準(zhǔn)，但這些司法解釋和行政規(guī)章過(guò)于散亂甚至多有沖突，且很多時(shí)間久遠(yuǎn)，已與當(dāng)前的形勢(shì)不相適應(yīng)。僅以賭博罪為例，即有23個(gè)司法解釋與行政法規(guī)。如1991年公安部《擾亂社會(huì)秩序等六類(lèi)刑事案件的立案標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“六類(lèi)刑事案件立案標(biāo)準(zhǔn)”）規(guī)定的賭博罪立案標(biāo)準(zhǔn)是：“以牟利為目的，聚眾賭博的；或一次賭博賭資在一千元以上的。”2005年最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理賭博案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》未對(duì)賭資作具體規(guī)定，因此，“六類(lèi)刑事案件立案標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定的“一次賭博賭資在一千元以上”即構(gòu)成賭博罪的標(biāo)準(zhǔn)仍然有效。但是，該標(biāo)準(zhǔn)距今有三十年，與當(dāng)前違法犯罪的形勢(shì)已不相適應(yīng)。實(shí)踐中，基于破案率的數(shù)據(jù)考核壓力以及機(jī)械司法的慣性思維，有些公安機(jī)關(guān)仍將某些賭資剛剛達(dá)到一千元的案件作入罪處理。
總之，最高人民法院、最高人民檢察院和公安部應(yīng)對(duì)目前散亂的各類(lèi)犯罪追訴標(biāo)準(zhǔn)，尤其是一些滯后的或者存在沖突的內(nèi)容，進(jìn)行增刪和修改，制定統(tǒng)一的各類(lèi)刑事案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)明確規(guī)定，對(duì)于沒(méi)有達(dá)到犯罪追訴標(biāo)準(zhǔn)的案件，作為行政治安案件處理，從而健全公安機(jī)關(guān)的“行刑銜接”機(jī)制。
第二，2020年“行政案件程序規(guī)定”第65條“無(wú)法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理”的規(guī)定，應(yīng)修改為“無(wú)法確定為刑事案件或者行政案件的，先由公安機(jī)關(guān)按照行政案件程序辦理，在初查之后根據(jù)案件性質(zhì)再行決定”。這樣修改的理由是：
首先，該條規(guī)定與刑法理論以及司法解釋的規(guī)定相違背。成立行政犯的必要條件是行政不法前置，對(duì)于盜竊等侵犯財(cái)產(chǎn)類(lèi)犯罪而言，也是以犯罪數(shù)額為入罪標(biāo)準(zhǔn)，因此，對(duì)案件性質(zhì)不明的，有必要設(shè)置行政處理程序作為緩沖，然后再進(jìn)行分類(lèi)處理。沒(méi)有通過(guò)前置的行政執(zhí)法程序確認(rèn)是否構(gòu)成行政不法的，不應(yīng)啟動(dòng)刑事立案。
其次，即使按照現(xiàn)行立法的規(guī)定，2020年“行政案件程序規(guī)定”第65條與刑事訴訟法中規(guī)定的立案條件也是相違背的。如果所受理的案件不具備“有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”的立案標(biāo)準(zhǔn)，就不能啟動(dòng)刑事偵查。而該條規(guī)定賦予了公安機(jī)關(guān)程序選擇權(quán)：既可以作為刑事案件立案，也可以作為行政治安案件處理。這顯然違背了刑事訴訟法這一上位法的規(guī)定，同時(shí)也給公安機(jī)關(guān)通過(guò)刑事手段插手經(jīng)濟(jì)糾紛提供了依據(jù)：對(duì)于無(wú)法確定是刑事案件還是行政治安案件的案件，該條規(guī)定將程序選擇權(quán)交給公安機(jī)關(guān)，這樣公安人員借助刑事手段插手經(jīng)濟(jì)糾紛就有了規(guī)范上的依據(jù)。
再次，該條規(guī)定會(huì)對(duì)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法效率和執(zhí)法權(quán)威造成負(fù)面影響。以盜竊罪為例，如果對(duì)涉嫌違法人員作刑事立案處理，在偵查中查明盜竊數(shù)額只有1900元，沒(méi)有達(dá)到通常規(guī)定的2000元的追訴標(biāo)準(zhǔn)，辦案人員只能撤銷(xiāo)刑事案件，改為行政治安案件進(jìn)行處理。對(duì)此，實(shí)踐操作中，公安人員按照流程至少要填寫(xiě)四種表格：刑事立案報(bào)告表、破案呈批表、刑事案件撤案呈批表和行政案件立案呈批表。如此繁瑣的程序設(shè)置勢(shì)必會(huì)影響公安人員的辦案效率。同時(shí)，對(duì)于同一案件、同一違法嫌疑人，剛剛認(rèn)為其“有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”，馬上又更改為“沒(méi)有犯罪事實(shí)，不需要追究刑事責(zé)任”，顯然有損公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威。
最后，將無(wú)法確定是刑事案件還是行政治安案件的案件，通過(guò)行政執(zhí)法程序中的初查予以處理，符合辦案過(guò)程中的認(rèn)識(shí)規(guī)律。從認(rèn)識(shí)論的角度看，公安人員在受理案件之初，顯然難以對(duì)行為次數(shù)、數(shù)額等影響社會(huì)危害性程度的要素作出精準(zhǔn)判斷。先期由初查調(diào)查核實(shí)，在明確案件性質(zhì)的前提下，再?zèng)Q定是適用行政執(zhí)法程序還是適用刑事訴訟程序，既有利于實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)“行刑”無(wú)縫銜接，也符合辦案過(guò)程中的認(rèn)識(shí)規(guī)律。
第三，深度融合和系統(tǒng)化公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)辦案平臺(tái)，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在辦案中的大引擎作用。近年來(lái)，最高人民檢察院、公安部分別建立了警務(wù)綜合應(yīng)用平臺(tái)、統(tǒng)一檢務(wù)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，以發(fā)揮大數(shù)據(jù)在辦案中的大引擎作用。同時(shí)，最高人民檢察院、公安部還根據(jù)不同階段的工作重點(diǎn)推出了不同類(lèi)型的業(yè)務(wù)應(yīng)用平臺(tái)。如2020年4月，最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上線(xiàn)運(yùn)行偵查監(jiān)督平臺(tái)的通知》，使全國(guó)檢察系統(tǒng)開(kāi)展立案和偵查監(jiān)督有了統(tǒng)一的操作指引平臺(tái)。不過(guò)，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)有待進(jìn)一步深度融合和系統(tǒng)化。
首先，系統(tǒng)化和細(xì)化公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)辦案平臺(tái)。目前，從最高人民檢察院、公安部到地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)，既有統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，也有各自的數(shù)據(jù)辦案系統(tǒng)，在操作上缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。因此，應(yīng)由最高人民檢察院、公安部統(tǒng)一牽頭，吸收各地公安機(jī)關(guān)和檢察院網(wǎng)絡(luò)辦案平臺(tái)的可資借鑒處，按照涉嫌違法犯罪的輕重程度，對(duì)應(yīng)各類(lèi)行政犯的追訴標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置具體化的個(gè)案辦案指引，從程序和實(shí)體上統(tǒng)一規(guī)范全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)，從而克服目前網(wǎng)絡(luò)辦案平臺(tái)相對(duì)零散的缺陷。
其次，互聯(lián)互通警務(wù)和檢務(wù)網(wǎng)絡(luò)辦案數(shù)據(jù)系統(tǒng)，促進(jìn)二者深度融合。全國(guó)各地檢察系統(tǒng)和公安機(jī)關(guān)雖然均已使用網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)系統(tǒng)辦理案件，但“在業(yè)務(wù)融合方面、數(shù)據(jù)互聯(lián)互通方面還有待于進(jìn)一步提高”。實(shí)踐中，有些地方的警務(wù)、檢務(wù)平臺(tái)還沒(méi)有互聯(lián)互通。如在刑事立案監(jiān)督實(shí)踐中，S省N縣檢察院和公安局探索出一套同步立案和偵查監(jiān)督機(jī)制，但由于縣檢察院和公安局沒(méi)有互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)辦案系統(tǒng)，所以檢察院只能在公安局設(shè)立“刑事立案同步檢察監(jiān)督室”，并從專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)偵查監(jiān)督部門(mén)抽調(diào)一名員額檢察官和檢察官助理來(lái)負(fù)責(zé)刑事立案和偵查的同步監(jiān)督。如此，檢察院往往難以全面、及時(shí)了解公安機(jī)關(guān)的辦案信息，也增加了工作量，影響檢察監(jiān)督效果的發(fā)揮。至于已經(jīng)互聯(lián)互通的公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)辦案平臺(tái)，則在數(shù)據(jù)分享、業(yè)務(wù)融合等方面存在拓展空間。筆者在廣東省人民檢察院調(diào)研了解到，該院加強(qiáng)了檢察院對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，互聯(lián)互通與公安機(jī)關(guān)以及其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的網(wǎng)絡(luò)辦案平臺(tái)。對(duì)于各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的處罰決定，只要達(dá)到該類(lèi)最高行政處罰標(biāo)準(zhǔn)80%幅度的，檢察院必須對(duì)行政執(zhí)法的程序和實(shí)體進(jìn)行審查，以確定是否存在“以罰代刑”“有案不移”等情況。但是，在具體的監(jiān)督實(shí)踐中，對(duì)于行政執(zhí)法中是否存在上述違規(guī)問(wèn)題，尚未出現(xiàn)一起檢察監(jiān)督案例。
第四，按照比例原則的要求，提高公安機(jī)關(guān)實(shí)施行政執(zhí)法行為的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置相對(duì)嚴(yán)苛的程序控制，加強(qiáng)檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法程序的監(jiān)督。
首先，按照比例原則規(guī)范公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為。比例原則的“目的在選擇最小侵害之手段，以調(diào)和公益與私益，以維實(shí)質(zhì)正義”。根據(jù)比例原則，如果行為的危害性較小，公安機(jī)關(guān)可實(shí)施程序規(guī)制較為寬松的行政檢查、傳喚、留置盤(pán)問(wèn)、治安拘留等行政執(zhí)法手段；如果行為的危害性較大，公安機(jī)關(guān)必須經(jīng)由嚴(yán)格的刑事訴訟程序控制，實(shí)施刑事搜查、拘傳、刑事拘留、逮捕等偵查行為。在證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)上，公安機(jī)關(guān)只要主觀上認(rèn)為可能涉嫌違法，即可采取留置盤(pán)問(wèn)等手段；而刑事訴訟強(qiáng)制措施的實(shí)施，卻必須有一定的證據(jù)證明涉嫌犯罪才可實(shí)施。我國(guó)刑事訴訟法學(xué)界有學(xué)者提出應(yīng)在我國(guó)刑事程序中引入比例原則，而目前刑事訴訟法中還沒(méi)有明確規(guī)定比例原則。2016年修訂警察法時(shí)，草案稿中確立了權(quán)力行使適度原則（比例原則的另一種表述），而公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法和刑事偵查無(wú)疑均應(yīng)遵守警察法的規(guī)定，因此，從法律銜接的角度講，刑事訴訟法也應(yīng)明確規(guī)定比例原則。筆者認(rèn)為，對(duì)于公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事偵查失衡的問(wèn)題，應(yīng)按照比例原則進(jìn)行規(guī)范。具體而言，對(duì)于公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法與刑事偵查行為，尤其是限制違法犯罪嫌疑人人身自由的強(qiáng)制措施，應(yīng)根據(jù)案件類(lèi)型、社會(huì)危害性大小進(jìn)行區(qū)分，根據(jù)采取強(qiáng)制措施的時(shí)間長(zhǎng)短、程序控制、決定主體的權(quán)限、救濟(jì)方式等設(shè)置寬嚴(yán)適度的規(guī)范，以防止公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)對(duì)違法犯罪嫌疑人采取違反比例的不當(dāng)強(qiáng)制措施。
其次，強(qiáng)化檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。近年來(lái)，強(qiáng)化檢察院對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，是深化檢察制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一。各地檢察機(jī)關(guān)也紛紛建立“行刑銜接”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，比如2005年2月上海市浦東新區(qū)人民檢察院首次開(kāi)發(fā)了“行政執(zhí)法與刑事司法共享平臺(tái)”。上述嘗試獲得了最高人民檢察院的高度認(rèn)可，已經(jīng)在全國(guó)各地如雨后春筍般遍地開(kāi)花。2018年7月，筆者在江蘇參加由最高人民檢察院組織的調(diào)研了解到，江蘇省無(wú)錫市新區(qū)人民檢察院設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的辦公場(chǎng)地，通過(guò)數(shù)十部計(jì)算機(jī)聯(lián)通“行刑銜接”平臺(tái)，檢察人員對(duì)每個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督。但目前各地檢察院的執(zhí)法監(jiān)督，主要針對(duì)環(huán)境保護(hù)、食品和藥品安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的行政執(zhí)法活動(dòng)，對(duì)公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)尚未予以足夠重視。例證之一就是，截至目前，尚無(wú)一起檢察院監(jiān)督公安機(jī)關(guān)違規(guī)行政執(zhí)法的典型案例。隨著初查被納入行政執(zhí)法程序，無(wú)疑須大力加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，對(duì)公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，應(yīng)成為深化檢察院行政執(zhí)法監(jiān)督的核心內(nèi)容。具體的舉措是，檢察院應(yīng)設(shè)置專(zhuān)人負(fù)責(zé)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為，通過(guò)警務(wù)和檢務(wù)綜合平臺(tái)實(shí)時(shí)監(jiān)控公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法案件的處理，尤其是受案之初拿捏不準(zhǔn)、可能構(gòu)成犯罪的行政治安案件；必須對(duì)行政執(zhí)法中的調(diào)查和強(qiáng)制措施進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，并在平臺(tái)留痕，如此一來(lái)，在后續(xù)的偵查、起訴和審判階段審查取證的合法性時(shí)，就有了證據(jù)材料上的支撐。
第五，強(qiáng)化對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事立案以及“行刑銜接”類(lèi)案件的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制。隨著初查被納入行政執(zhí)法程序，大多數(shù)行政犯將由行政執(zhí)法案件轉(zhuǎn)換而來(lái)。為了防止可能出現(xiàn)的“有案不移”“以罰代刑”等情況，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)“行刑銜接”類(lèi)案件的監(jiān)督機(jī)制。
首先，對(duì)于行政治安案件，如果公安機(jī)關(guān)作出的治安處罰決定達(dá)到了行政處罰最高標(biāo)準(zhǔn)的80%幅度，檢察院應(yīng)通過(guò)“行刑銜接”平臺(tái)進(jìn)行審查，以避免可能出現(xiàn)的“有案不移”“以罰代刑”等情況。雖然最高人民檢察院、公安部發(fā)布了刑事案件追訴標(biāo)準(zhǔn)，“但在司法實(shí)踐中最難掌握的就是行政罰與刑事罰二者的行為類(lèi)型相同且需要量化評(píng)價(jià)判定時(shí)的競(jìng)合問(wèn)題”。如果設(shè)定治安處罰幅度的界線(xiàn)，由檢察院通過(guò)行政執(zhí)法監(jiān)督的方式予以監(jiān)督，則是切實(shí)可行的。因單一行政違法行為被治安拘留達(dá)到12天的，數(shù)個(gè)行政違法行為合并被治安拘留達(dá)到16天的，檢察院應(yīng)通過(guò)“行刑銜接”平臺(tái)對(duì)此類(lèi)案件進(jìn)行審查。若公安機(jī)關(guān)存在“以罰代刑”“有案不移”等情況，檢察院必須發(fā)出糾正違法通知書(shū)，并要求公安機(jī)關(guān)立即啟動(dòng)刑事偵查。
其次，完善對(duì)公安機(jī)關(guān)行政治安案件轉(zhuǎn)換為刑事案件的內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)“刑事案件程序規(guī)定”的要求，公安機(jī)關(guān)將行政治安案件轉(zhuǎn)換為刑事案件立案，無(wú)須撤銷(xiāo)行政案件。實(shí)踐中通常由治安部門(mén)內(nèi)部甚至單獨(dú)一人決定即可。如此一來(lái)，個(gè)別公安人員可能會(huì)利用立案操作上的漏洞，進(jìn)行權(quán)力尋租。對(duì)于違規(guī)將行政治安案件轉(zhuǎn)換為刑事案件的，2010年《最高人民法院、公安部關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定（試行）》第2條明確指出：“刑事立案監(jiān)督應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持監(jiān)督與配合相統(tǒng)一，人民檢察院法律監(jiān)督與公安機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合”。據(jù)此，有關(guān)規(guī)定均應(yīng)調(diào)整：（1）修改2018年刑事訴訟法第113條，增加規(guī)定：“人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)偵查的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書(shū)面說(shuō)明偵查的理由。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為理由不成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)案件，公安機(jī)關(guān)必須撤銷(xiāo)案件。”這樣可以在一定程度上解決公安機(jī)關(guān)違規(guī)行使偵查權(quán)的問(wèn)題。（2）增加法制部門(mén)審查行政治安案件轉(zhuǎn)換為刑事案件立案的環(huán)節(jié)。對(duì)于公安機(jī)關(guān)治安部門(mén)將行政治安案件轉(zhuǎn)換為刑事案件的，必須將啟動(dòng)偵查的相關(guān)證據(jù)材料和法律理由報(bào)送公安機(jī)關(guān)的法制部門(mén)，由其審查批準(zhǔn)。（3）對(duì)于公安機(jī)關(guān)將行政治安案件轉(zhuǎn)換至刑事偵查程序的，檢察院必須通過(guò)互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)辦案平臺(tái)，審查相關(guān)證據(jù)事實(shí)及法律理由，以判斷公安機(jī)關(guān)是否存在違規(guī)偵查的情況。
第六，規(guī)范行政證據(jù)轉(zhuǎn)換為刑事證據(jù)的制約機(jī)制。筆者檢索北大法寶案例數(shù)據(jù)庫(kù)顯示，公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法程序中收集證據(jù)的案件共33起，在刑事訴訟中無(wú)一起實(shí)物證據(jù)被排除適用的案件；對(duì)于違法嫌疑人陳述和申辯、被侵害人陳述和其他證人證言，一審中被采信的占34.1%，若案件提起上訴或抗訴，二審法院采信的比例為36.3%。顯然，一旦將初查納入行政執(zhí)法程序，行政證據(jù)在刑事訴訟中的使用必將激增。為了防止公安機(jī)關(guān)以行政執(zhí)法程序替代刑事偵查取證，應(yīng)規(guī)范行政證據(jù)轉(zhuǎn)換為刑事證據(jù)的制約機(jī)制。
首先，明確限定行政證據(jù)轉(zhuǎn)換為刑事證據(jù)的種類(lèi)范圍，取消“等”這一可作歧義性解釋的表述。刑事訴訟法規(guī)定的行政證據(jù)轉(zhuǎn)換為刑事證據(jù)的種類(lèi)范圍是：物證、書(shū)證、視聽(tīng)資料、電子證據(jù)等。對(duì)于“等”字的理解，立法者的原意是僅限于實(shí)物證據(jù)，如全國(guó)人大常委會(huì)法工委原副主任郎勝就指出：該款的范圍限定在上述四種實(shí)物證據(jù)，不包括證言證人等言詞證據(jù)。除2012年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“刑事訴訟法解釋”）第65條與刑事訴訟法的規(guī)定保持一致以外，“刑事案件程序規(guī)定”和2012年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》均作了擴(kuò)張解釋?zhuān)浞秶w鑒定意見(jiàn)甚至證人證言等言詞證據(jù)。筆者認(rèn)為，對(duì)于行政證據(jù)在刑事訴訟中使用的種類(lèi)范圍，任何司法解釋以及行政規(guī)章的規(guī)定，都必須與刑事訴訟法及其立法本意保持一致，因此，2018年刑事訴訟法第54條第2款中的“等”字應(yīng)予取消。同時(shí)修改“刑事案件程序規(guī)定”和2019年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中的相關(guān)內(nèi)容，禁止刑事審判實(shí)踐采信行政執(zhí)法程序中收集的言詞證據(jù)。
其次，明確規(guī)定在刑事訴訟中使用行政證據(jù)時(shí)，應(yīng)受非法證據(jù)排除規(guī)則的約束。對(duì)于行政證據(jù)在刑事訴訟中的使用，2012年“刑事訴訟法解釋”第65條規(guī)定，只要“收集程序符合有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定”即可。對(duì)于該規(guī)定的含義，最高人民法院原副院長(zhǎng)江必新指出：行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中，尚不知曉所處理的案件是否達(dá)到犯罪程度、是否會(huì)進(jìn)入刑事訴訟程序，因此，無(wú)法也不應(yīng)適用刑事訴訟法的規(guī)定，只能按照法律、行政法規(guī)中關(guān)于行政執(zhí)法與查辦行政案件的相關(guān)規(guī)定。刑事訴訟法學(xué)界的主流觀點(diǎn)與此一致：“既然證據(jù)銜接規(guī)范的目的是要認(rèn)可依照行政法律、法規(guī)收集的行政證據(jù)與刑事證據(jù)之間的某些差異，就不能再以刑事證據(jù)的嚴(yán)格要求去審視這些特定的行政證據(jù)，而應(yīng)當(dāng)依照行政法律、法規(guī)的規(guī)定對(duì)行政證據(jù)的合法性進(jìn)行判斷。”
筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)及其理由是站不住腳的。
首先，從刑事訴訟的基本法理講，非法證據(jù)排除規(guī)則不僅調(diào)整偵查程序中的取證行為，而且適用于進(jìn)入刑事審判程序的所有證據(jù)。有學(xué)者指出，“刑事訴訟法對(duì)于偵查程序的規(guī)定雖然較為詳細(xì)，但在涉及兩法銜接問(wèn)題、技術(shù)偵查問(wèn)題以及非法證據(jù)排除規(guī)則上均缺乏警察權(quán)的整體性設(shè)計(jì)，而留下了大量的法律空缺。”在行政證據(jù)與刑事證據(jù)的銜接上，行政證據(jù)不受非法證據(jù)排除規(guī)則的約束，這顯然是最大的“法律空缺”。因?yàn)閺膰?yán)格意義上講，“行、刑證據(jù)銜接歸根到底是一個(gè)刑事訴訟法問(wèn)題。因此，行政證據(jù)在刑事訴訟中的使用必須嚴(yán)格依照正當(dāng)刑事法律程序的要求。”
其次，上述觀點(diǎn)勢(shì)必造成實(shí)踐中大量以簡(jiǎn)便易行的行政執(zhí)法程序替代刑事偵查，從而虛置非法證據(jù)排除規(guī)則的情況出現(xiàn)。前文提及的審判實(shí)踐實(shí)證數(shù)據(jù)即可印證這一點(diǎn)。雖然行政證據(jù)和刑事證據(jù)有各自的取證規(guī)范和證據(jù)規(guī)則，但若不以刑事程序的標(biāo)準(zhǔn)審查行政證據(jù)的合法性，勢(shì)必導(dǎo)致實(shí)踐中大量行政取證程序規(guī)避刑事訴訟程序的情況出現(xiàn)。
最后，對(duì)行政證據(jù)適用非法證據(jù)排除規(guī)則，既借鑒了其他國(guó)家和地區(qū)的通行做法，也吸收了監(jiān)察法的有益經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于行政執(zhí)法證據(jù)在刑事訴訟中的使用，雖然其他國(guó)家和地區(qū)在具體規(guī)定上存在一些細(xì)微差別，但在大多數(shù)情況下還是要受非法證據(jù)排除規(guī)則的約束。雖然監(jiān)察委員會(huì)不屬于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，但監(jiān)察法第33條的規(guī)定值得借鑒。監(jiān)察法不僅規(guī)定監(jiān)察人員在調(diào)查職務(wù)犯罪時(shí)要遵循嚴(yán)格程序，甚至這種程序控制比刑事訴訟更為嚴(yán)格，而且監(jiān)察法第33條明確指出：監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)在刑事訴訟中使用時(shí)，如果是非法取證所得證據(jù)，應(yīng)當(dāng)予以排除。
結(jié)語(yǔ)
任何關(guān)于初查制度的探討，必須堅(jiān)持兩個(gè)基本前提：一是初查的改革必須從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)。初查制度之所以在我國(guó)長(zhǎng)期存在，既有歷史原因更有現(xiàn)實(shí)需求。雖然初查在公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法實(shí)踐中存在一些不足，但初查制度的改革不能照搬西方理論，只能立足于我國(guó)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法現(xiàn)狀。域外警察執(zhí)法權(quán)與偵查權(quán)的理論，對(duì)完善初查制度并無(wú)太大的借鑒意義。二是初查的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持體系化研究。雖然初查表面上只是公安機(jī)關(guān)的一項(xiàng)具體制度，但該制度涵蓋公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法權(quán)和刑事司法權(quán)兩大基本權(quán)能，涉及行政執(zhí)法和刑事司法兩大領(lǐng)域，因此，改革初查制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持整體謀劃、統(tǒng)籌兼顧的體系性研究。本文開(kāi)宗明義將初查明確定性為公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)，即是出于體系性研究的考慮。
2021年1月中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》指出：“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，全面推進(jìn)‘兩法銜接’信息平臺(tái)建設(shè)和應(yīng)用”，是“深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政執(zhí)法職能和執(zhí)法資源”的七大任務(wù)之一；改革的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和總體框架已經(jīng)明確。筆者認(rèn)為，將初查納入行政執(zhí)法程序的構(gòu)想是有立法、執(zhí)法實(shí)踐和法理支撐的，也能夠契合法治國(guó)家建設(shè)的整體需求，是“健全行政執(zhí)法和刑事司法的銜接機(jī)制”的突破口。
【作者】張澤濤（廣州大學(xué)法學(xué)院教授）