生態環境保護領域是檢察公益訴訟法定監督范圍，也是檢察機關開展公益訴訟工作的重中之重。自2015年7月公益訴訟試點以來，某省檢察機關對生態環境部門提出行政公益訴訟檢察建議1428件，提起行政公益訴訟25件。筆者對5年多來生態環境部門在行政公益訴訟中被監督糾正的違法情形進行了歸納總結，發現生態環境部門主要有以下幾種履職風險。
一、以移送刑事犯罪代替全部行政監管職責
按照法律規定，生態環境部門在查辦環境違法案件過程中，發現涉嫌環境犯罪案件的，應當依法向公安機關移送。但是，生態環境部門不能一移了之，以移送刑事犯罪代替所有行政監管職責，對于可能污染環境的危險涉案物品，應當依照相關規定履行臨時處置職責。原環境保護部、公安部、最高人民檢察院關于《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》第十條明確規定：“對具有危險性或者環境危害性的涉案物品，生態環境部門應當組織臨時處理處置，公安機關應當積極協助；對無明確責任人、責任人不具備履行責任能力或者超出部門處置能力的，應當呈報涉案物品所在地政府組織處置。上述處置費用清單隨附處置合同、繳費憑證等作為犯罪獲利的證據，及時補充移送公安機關。”但實踐中，有生態環境部門不依法履行臨時處置職責，最終被法院判決繼續履職。
二、以行政處罰代替其他監管措施
行政機關開展監督管理，處罰本身不是目的，處罰的同時，必須糾正違法行為。原行政處罰法第二十八條以及新修訂的行政處罰法第二十三條均明確規定，行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。《環境行政處罰辦法》第十一條也規定，環境保護主管部門實施行政處罰時，應當及時作出責令當事人改正或者限期改正違法行為的行政命令。該辦法第十二條明確規定，根據環境保護法律、行政法規和部門規章，責令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式有：（一）責令停止建設；（二）責令停止試生產；（三）責令停止生產或者使用；（四）責令限期建設配套設施；（五）責令重新安裝使用；（六）責令限期拆除；（七）責令停止違法行為；（八）責令限期治理；（九）法律、法規或者規章設定的責令改正或者限期改正違法行為的行政命令的其他具體形式。
但對于污染環境的違法行為，有少數生態環境部門僅僅作出行政處罰特別是罰款，不作出法律明確要求的責令當事人改正或者限期改正的行政命令，導致排污行為或者環境污染的危害持續。
三、未對新環境違法行為進行認定和處罰
針對環境違法易持續、易復發等特點，《環境行政處罰辦法》第十一條規定：責令改正期限屆滿，當事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續或者連續狀態的，可以認定為新的環境違法行為。這是因為責令改正一經作出就具有執行力，責令改正期限屆滿，當事人的違法行為應當終止。如果期限屆滿后，環境違法行為繼續，可以認定為新的環境違法行為，由生態環境部門另行立案調查，依法處罰。在某行政公益訴訟案件中，法院在判決中，針對某公司在生態環境部門責令停止生產后，未按照生態環境部門要求限期申請環境保護設備竣工驗收，繼續生產排污行為，認為市生態環境局未對違法行為人責令停止生產期限屆滿后繼續生產的行為認定為新的環境違法行為，并依法作出處理，屬于不依法履職。
四、未充分全面運用法律賦予的監管硬手段
2015年1月1日，史上最嚴環境保護法正式施行。為貫徹落實環境保護法，確保各級生態環境部門將新法賦予的監管權力和手段落到實處，原環境保護部出臺《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》，聯合公安部、工業和信息化部、農業部、國家質量監督檢驗檢疫總局發布了《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》。其后，原環境保護部也多次通報配套制度的執行情況，發布典型案例，成效顯著，生態環境保護執法力度明顯增強。但在實踐中，有的生態環境部門不能全面適用上述硬手段，而是繼續用罰款、責令停止違法等周期長、見效慢的老辦法，對環境污染行為的威懾明顯不夠。
此外，實踐中有的生態環境部門在執法中有時會遺漏適用“處罰到人”制度。如《建設項目環境保護管理條例》第二十三條規定：“違反本條例規定，需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用，或者在環境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環境污染或者生態破壞的，責令停止生產或者使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。”有錯誤觀點認為，此處的“處罰到人”要以建設單位“逾期不改正”為前提。在《建設項目環境保護管理條例釋義》一書中，相關權威部門明確指出，執法機關責令限期改正而當事人拒不改正只是“逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款”的適用前提，處罰直接負責的主管人員和其他責任人員，不以執法機關已經責令其限期改正而當事人拒不改正為前提。2018年2月24日，原環境保護部作出《關于〈建設項目環境保護管理條例〉第二十三條適用問題的復函》（環政法函〔2018〕33號），肯定了上述觀點，明確指出“對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款”規定的適用，不以生態環境部門責令建設單位限期改正而其逾期不改正為前提。
五、遺漏環境違法行為
對于違法行為人同時構成“未批先建”和違反環保設施“三同時”驗收制度兩個違法行為，或者在“未批先建”并投入生產或者使用后，有超標排污等情形的，全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會《關于建設項目環境管理有關法律適用問題的答復》、原環境保護部《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》均明確應當分別依法作出相應處罰。但實踐中，仍有生態環境部門對于建設單位同時構成“未批先建”和違反環保設施“三同時”驗收制度兩個違法行為的，只作一個違法行為處罰。有的生態環境部門對于建設項目“未批先建”并投入生產或者使用后，有關單位或者個人具有超標排污等行為，分別構成獨立違法行為的，只作一個違法行為處罰。
六、作出行政行為的證據不足
行政訴訟法第七十條規定，對于行政行為主要證據不足的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷。生態環境部門在作出行政行為時，應當有已經查證屬實、符合相關規定形式的證據作為依據。在某行政公益訴訟案中，某縣生態環境部門對某豆制品廠排放廢水超標行為作出《行政處罰決定書》，決定對該廠處以罰款19488元。法院在判決中，明確指出按照2008年水污染防治法第七十四條第一款規定，“排放水污染物超過國家或者地方規定的水污染物排放標準，或者超過重點水污染物排放總量控制指標的，由縣級以上人民政府環境保護主管部門按照權限責令限期治理，處應繳納排污費數額二倍以上五倍以下的罰款。”而某縣生態環境部門對某豆制品廠作出罰款19488元的決定，罰款的計算依據不充分，該行政處罰決定應予撤銷。
七、不依法執行行政行為
一是不依法申請法院強制執行。在某行政公益訴訟案中，某垃圾場配套建設的滲濾液處理站未經驗收合格即投入使用，滲濾液收集管網跑冒漏滴，部分污水未經處理直接排入環境，滲濾液處理站部分設施未經許可一直非法閑置，污染了周邊地表水和地下水。某縣生態環境部門僅就該垃圾場違法行為多次發出責令改正違法行為決定書，且在違法行為人未改正違法行為的情況下，未就責令改正的行政命令申請法院強制執行，也沒有采取其他措施督促相對人改正違法行為，致使某縣垃圾場的環境違法行為一直未得到有效整改，對周邊環境和水庫造成污染。
二是未依法實施代履行。行政強制法第五十條規定：“行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經催告仍不履行，其后果已經或者將危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源的，行政機關可以代履行，或者委托沒有利害關系的第三人代履行。”法律明確授予生態環境部門在已經或者將造成環境污染情形下，對要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定實施代履行的權力。在環境保護領域，一些部門法還對代履行制度進行細化，如新修訂的固體廢物污染環境防治法第一百一十三條規定：“違反本法規定，危險廢物產生者未按照規定處置其產生的危險廢物被責令改正后拒不改正的，由生態環境主管部門組織代為處置，處置費用由危險廢物產生者承擔；拒不承擔代為處置費用的，處代為處置費用一倍以上三倍以下的罰款。”但有的生態環境部門并未依法履行代履行職責。
八、非法人組織注銷后不再追究其行政責任
在某行政公益訴訟案件中，違法排污的某豆制品廠在檢察機關就該案提起行政公益訴訟之后，即辦理了工商注銷登記。對此，某縣生態環境部門認為，個人獨資企業注銷后，再追究其存續期間違法行為的行政法律責任存在法律障礙。但法院認為，關于某豆制品廠注銷工商登記后投資人是否還應承擔法律責任的問題，個人獨資企業法第四十三條規定，獨資企業注銷后，投資人應當承擔民事賠償責任和繳納罰款、罰金。也就是說，對于非法人組織注銷后，仍需根據相關法律規定追究其存續期間所實施違法行為的行政法律責任。
（作者單位：湖北省人民檢察院）