公益訴訟訴前檢察建議成效評估制度是對訴前檢察建議政治效果、法律效果、社會效果的綜合考量，其內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)和要求是訴前檢察建議過程中檢察裁量權(quán)正當(dāng)行使。不同于刑事檢察裁量權(quán)追求寬嚴(yán)相濟(jì)、個案正義的價值取向，公益訴訟訴前程序中檢察裁量權(quán)的目的在于采取有效措施，切實(shí)保護(hù)公益，其內(nèi)涵是決定是否提起公益訴訟，選擇何種方法來實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益的訴求。
關(guān)于決定是否提起公益訴訟，需要分“兩步走”進(jìn)行考量。首先，考慮起訴合法性，必須符合行政訴訟法第二十五條第四款的規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”起訴合法性關(guān)鍵問題需要找準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)的不依法履職。一是如何認(rèn)定行政職責(zé)？筆者認(rèn)為，訴前建議發(fā)出后，行政職責(zé)義務(wù)有兩個方面：行政機(jī)關(guān)對檢察建議按期答復(fù)的義務(wù)；行政機(jī)關(guān)糾正違法或切實(shí)履行職責(zé)的義務(wù)，包括自己履行以及督促相對人履行兩個層面。二是如何認(rèn)定不作為？履行職責(zé)是形式上的要求還是實(shí)質(zhì)性要求？由于前述兩方面職責(zé)義務(wù)糾纏在一起，造成了行政不作為的復(fù)雜性。兩方面的職責(zé)（其中第二項(xiàng)職責(zé)又有兩個層面）既可能單獨(dú)不作為，也可以兩兩組合在一起不作為。其中爭議較大的情形和問題主要有：1.行政機(jī)關(guān)對訴前程序的檢察建議不回復(fù)或者拒絕履行行為是否屬于不作為？2.行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性地履行了義務(wù)，但未在形式上回復(fù)檢察機(jī)關(guān)，是否構(gòu)成不作為？3.行政機(jī)關(guān)發(fā)出了限期整改通知書，但沒有后續(xù)的跟進(jìn)措施，是否構(gòu)成不作為？4.行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行了本機(jī)關(guān)所能做的一切，但公益侵害的救濟(jì)還有賴于暫時不具備的條件，比如上級機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)、配合、支持，如經(jīng)費(fèi)、審批手續(xù)、相對人的配合等，此時是否認(rèn)定不作為？5.履行了一部分，但沒有全面履行，是否屬于不作為？6.檢察建議里完善制度規(guī)范甚至是完善立法的建議沒有落實(shí)到位，是否構(gòu)成不作為？7.行政機(jī)關(guān)具有裁量權(quán)的領(lǐng)域是否可能存在不作為？
如前所述，訴前程序設(shè)置使檢察建議具有了賦予行政機(jī)關(guān)一定作為義務(wù)的法律效果。從公益訴訟的救濟(jì)目的來看，履行義務(wù)應(yīng)當(dāng)是實(shí)質(zhì)性的，僅僅作了形式上的書面回復(fù)，實(shí)際未作履行，仍應(yīng)認(rèn)定為不作為。部分不作為的，應(yīng)就未作為部分認(rèn)定不作為。不作為并不必然需要提起訴訟，形式不作為實(shí)質(zhì)作為的情形，一般不必提起訴訟。除不可抗力、緊急避險及意外事件外，以其他條件作為履行前提條件的情形，也不應(yīng)認(rèn)定不作為。
然后，再考慮起訴必要性。公益訴訟是社會治理的法治化手段，治理功能是該制度的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，公益訴訟以追求最佳的治理效果為辦案目標(biāo)。訴前程序中檢察裁量權(quán)的行使，不是簡單機(jī)械地決定起訴或是不起訴，更要充分考慮選擇更優(yōu)更高效的方法來實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益的目的。哪些方法比起訴更能有效實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益的訴求？這既是做好公益訴訟工作必須面對的問題，也是新時代做好公益訴訟需要研究的新課題。各地檢察機(jī)關(guān)都進(jìn)行了有益探索，有的通過召開新聞發(fā)布會等形式，定期向社會通報進(jìn)展情況。特別是在訴前檢察建議發(fā)出的兩個月內(nèi)，檢察機(jī)關(guān)可以利用媒體向社會公開所作出的訴前檢察建議的內(nèi)容及行政機(jī)關(guān)回復(fù)和落實(shí)檢察建議的情況，實(shí)行動態(tài)管理，及時跟進(jìn)。利用社會輿論的監(jiān)督力量，促使行政機(jī)關(guān)整改落實(shí)；有的對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行檢察約談或制發(fā)履職風(fēng)險告知書，向行政機(jī)關(guān)講明被建議行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的具體表現(xiàn)和可能造成的后果，使行政機(jī)關(guān)對如何回復(fù)檢察建議有明確認(rèn)識，同時聽取行政機(jī)關(guān)的解釋并商談解決辦法；有的采用報告、通報等形式，送達(dá)行政機(jī)關(guān)所在地黨委、人大、政府、上級機(jī)關(guān)以及紀(jì)委監(jiān)委等，并和上述機(jī)關(guān)部門建立工作機(jī)制，及時做好匯報溝通和協(xié)調(diào)工作，更好地處理與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，共同推動在訴前程序環(huán)節(jié)徹底解決問題。
綜上所述，作為公益代表的檢察機(jī)關(guān)啟動公益訴訟訴前程序，根本目的是希望能夠更好地督促、幫助行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)國家和社會公共利益。行政機(jī)關(guān)按照檢察建議履職后，訴前程序的檢察裁量權(quán)就發(fā)揮作用，此時即可終結(jié)案件進(jìn)程。筆者建議，應(yīng)以有利于實(shí)現(xiàn)保護(hù)公益為根本原則，堅(jiān)持合法性和必要性雙重審查標(biāo)準(zhǔn)，促使檢察公益訴訟效果的最終實(shí)現(xiàn)。
（作者單位：江蘇省睢寧縣人民檢察院）