開展類案監(jiān)督對于提升行政檢察乃至檢察監(jiān)督質(zhì)效具有重要意義，但由于缺乏專門的制度規(guī)范指引，在實踐中還存在認(rèn)識與運(yùn)用偏差，有必要總結(jié)實踐經(jīng)驗，明確其界定，強(qiáng)化其運(yùn)用。
明確類案監(jiān)督的目標(biāo)指向
類案監(jiān)督相較于個案監(jiān)督，顧名思義為對類似個案的監(jiān)督，既有數(shù)個個案則監(jiān)督的指向必為帶有普遍性的“同類”“共同”問題，然而單個個案中并非不可能發(fā)現(xiàn)帶有共性的問題，甚至其他履職活動也不應(yīng)排除在外。顯然，界定“類案監(jiān)督”不應(yīng)局限于監(jiān)督前提，而應(yīng)著眼于監(jiān)督指向。無論是基于案件還是其他方式發(fā)現(xiàn)，類案監(jiān)督的指向是明確的，即相對于對個案的監(jiān)督糾正，類案監(jiān)督旨在監(jiān)督、糾正并防止“共性”問題，遵循此判定邏輯更具有確定性和可行性。由此分析類案監(jiān)督的指向，主要包括兩方面：
一是通過監(jiān)督法律適用不一致的問題，促進(jìn)法律統(tǒng)一適用。從類案監(jiān)督的發(fā)展來看，這或許為其最初目標(biāo)。其依據(jù)主要是《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第112條規(guī)定。該規(guī)定列舉了民事訴訟中存在同類問題適用法律不一致的、多起案件中適用法律存在同類錯誤的兩種情形，第三種情形是多起案件中有相同違法行為的，實質(zhì)上為法律適用存在同類錯誤，理應(yīng)列入。這是類案監(jiān)督的最初依據(jù)，行政檢察也參照適用。
二是通過履職發(fā)現(xiàn)、監(jiān)督行政管理、制度運(yùn)行中的問題，促進(jìn)社會治理。隨著法律監(jiān)督制度的完善，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》出臺，檢察建議的類型得到了豐富和規(guī)范。在社會治理類檢察建議中，除對相關(guān)人員追責(zé)的建議外，涉及預(yù)防違法犯罪制度缺失、管理監(jiān)管漏洞、群體事件風(fēng)險、不依法及時履職等情形，都屬于易引發(fā)同類違法犯罪的管理或履職方面的共性問題。類案監(jiān)督的指向是否包括社會治理問題，還存在不同認(rèn)識，通常民事檢察類案監(jiān)督的討論中認(rèn)為只是對法律適用問題的監(jiān)督。這顯然還是受民事訴訟規(guī)則影響，而沒有看到，民事訴訟規(guī)則是將其列入改進(jìn)工作檢察建議之中，而檢察建議工作也在發(fā)展變化。
從行政檢察的職能特點來看，類案監(jiān)督顯然應(yīng)當(dāng)包括以上兩類“共性”問題，而且還應(yīng)有所擴(kuò)展。行政檢察基于“一手托兩家”的職能要求，其對法律適用不一致的監(jiān)督指向不僅及于法院，還包括行政機(jī)關(guān)執(zhí)法中的法律適用不一致或適用錯誤，其目標(biāo)擴(kuò)展為促進(jìn)司法和執(zhí)法統(tǒng)一。行政檢察基于與“行政”的緊密關(guān)系，有發(fā)現(xiàn)行政管理、社會治理方面問題的便利，促進(jìn)依法行政亦是其職能要求，社會治理方面的“共性”問題顯然也是其監(jiān)督指向。因此，行政檢察類案監(jiān)督的目標(biāo)為促進(jìn)司法執(zhí)法統(tǒng)一、促進(jìn)社會治理，具體指向為具有普遍性、傾向性、共同性的法律適用或社會治理問題。
把握類案監(jiān)督的開放性
目前，行政檢察實踐中對于類案監(jiān)督的運(yùn)用還存在一定偏差，有的將類案監(jiān)督局限于辦案中開展；有的將類案監(jiān)督簡單化為“一對多”，即對多個類似案件發(fā)出一個檢察建議；有的將類案監(jiān)督等同于社會治理類檢察建議。應(yīng)當(dāng)說，類案監(jiān)督在實踐中產(chǎn)生，在實踐中發(fā)展，其內(nèi)涵外延具有開放性的特點。將類案監(jiān)督作為一個完整的監(jiān)督活動來分析，其“進(jìn)口”和“出口”的渠道和方式都呈現(xiàn)出多樣化。
一是監(jiān)督渠道的全方位。行政檢察無論是辦理案件還是以其他方式履職，都要樹立類案監(jiān)督意識，善于發(fā)現(xiàn)“共性”問題。應(yīng)以“類案監(jiān)督”的指向為標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)分析研判，在行政檢察的全部履職活動中開展。從行政訴訟監(jiān)督案件辦理來看，主要從辦理多個類似個案中開展，也不排除單獨個案辦理；從訴訟監(jiān)督案件之外來看，亦有多種發(fā)現(xiàn)問題渠道，比如通過對公開文書網(wǎng)進(jìn)行文書檢索而發(fā)現(xiàn)同案不同判的問題，通過調(diào)研走訪中發(fā)現(xiàn)法律適用或管理方面的問題，通過對行政檢察歷年辦理案件數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)分析研判發(fā)現(xiàn)的問題。目前，對訴訟監(jiān)督之外的監(jiān)督渠道更應(yīng)予以重視。
二是監(jiān)督方式的多元化。類案監(jiān)督在監(jiān)督方式和手段運(yùn)用上具有多樣性，既包括監(jiān)督中的過程性方式如調(diào)查核實、公開聽證、專家咨詢等，也包括結(jié)果性方式如檢察建議。而除法定監(jiān)督方式之外，亦可以采取其他手段和措施。比如，提出法律適用問題請示，提出法規(guī)合法性審查的建議，促進(jìn)立法層面對相關(guān)法律適用問題進(jìn)行明確或完善；向?qū)徟袡C(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)通報工作情況，指出其存在問題，促其完善機(jī)制、改進(jìn)工作；向人大提交專題報告，促進(jìn)各方協(xié)調(diào)發(fā)力，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)、解決傾向性問題；積極參與社會治理，主動開展疏導(dǎo)化解，加強(qiáng)風(fēng)險防范，促進(jìn)訴源治理。由此也可以明確類案監(jiān)督與檢察建議之關(guān)系，類案監(jiān)督是工作方法或機(jī)制，檢察建議是其重要方式，但不僅限于此；檢察建議是法律監(jiān)督的法定形式，是監(jiān)督活動成果的載體，但有“辦理案件中發(fā)現(xiàn)”的局限，而類案監(jiān)督則可采取更豐富的方式開展。
發(fā)揮類案監(jiān)督的雙向價值
需要明確的是，類案監(jiān)督并非法律概念，不屬于法定程序或法定監(jiān)督方式，而是實踐中探索并形成的法律監(jiān)督的活動要求或監(jiān)督方法。類案監(jiān)督的價值自然在于促進(jìn)法律統(tǒng)一適用和社會治理，然而類案監(jiān)督作為綜合體現(xiàn)行政檢察監(jiān)督理念和監(jiān)督方式的方法，本身也具有作為方法論的獨立價值。
一是充分體現(xiàn)法律監(jiān)督的功能要求。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的根本目的或者說功能在于維護(hù)法律正確統(tǒng)一實施。行政檢察類案監(jiān)督是通過訴訟監(jiān)督案件辦理或者其他履職活動中發(fā)現(xiàn)，進(jìn)而穿透監(jiān)督、延伸監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)層次更深、涉及面更廣、更具共性的司法執(zhí)法和管理監(jiān)管問題并開展相關(guān)工作，最終實現(xiàn)監(jiān)督目的。由此，類案監(jiān)督有效地將行政訴訟監(jiān)督和訴訟外延伸監(jiān)督相連接，發(fā)揮了直接促進(jìn)法律統(tǒng)一適用和社會治理的作用，在某種程度上更能彰顯檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的地位和功能。
二是契合行政檢察的內(nèi)在要求。行政檢察“一手托兩家”的職能作用，需要秉持穿透監(jiān)督、能動監(jiān)督、系統(tǒng)監(jiān)督的理念，類案監(jiān)督完美詮釋了這些理念，做到了“辦理一件影響一片”；類案監(jiān)督基于執(zhí)法司法統(tǒng)一、社會治理的目標(biāo)追求，相較于對于具體違法的監(jiān)督糾正更容易形成檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的共識，實現(xiàn)雙贏多贏共贏的辦案效果。
三是破解行政檢察發(fā)展的基層基礎(chǔ)問題。行政檢察案件辦案體量小，但部分行政檢察案件又天然具有引領(lǐng)性與示范性，類案監(jiān)督正是立足于以小見大、以點帶面，既能擴(kuò)展案源和監(jiān)督渠道，又能擴(kuò)大辦案效應(yīng)。同時，倒逼行政檢察專業(yè)水平，要求行政檢察在監(jiān)督辦案中以求極致的精神，樹立案例意識，提升案件分析研判、監(jiān)督方式運(yùn)用、法律適用分析、治理對策建議等能力。
目前，類案監(jiān)督多見于工作層面的要求，其對做實行政檢察的價值尚需進(jìn)一步挖掘。應(yīng)將其納入戰(zhàn)略性工作安排進(jìn)行謀劃，及時進(jìn)行制度設(shè)計，促成其規(guī)范化、機(jī)制化、制度化，更有效地指引和推動實踐。
（作者單位：湖北省人民檢察院第七檢察部）