2017年全國(guó)人大常委會(huì)修訂行政訴訟法，增加了檢察院提起行政公益訴訟的規(guī)定，行政公益訴訟作為一種新的行政訴訟類型被正式確立。自此，行政訴訟法既調(diào)整以保護(hù)私益為目的的行政私益訴訟，也同時(shí)規(guī)范以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、維護(hù)公益為目的的行政公益訴訟。行政公益訴訟作為行政訴訟的一種新類型，其制度特殊性更多地體現(xiàn)在訴訟目的、當(dāng)事人身份、舉證責(zé)任等方面。作為劃分法院對(duì)第一審行政案件分工權(quán)限的管轄制度的特殊性并不顯著。便利訴訟、節(jié)約成本和不同級(jí)別法院職能定位等行政訴訟管轄制度的一般價(jià)值考量依然適用于行政公益訴訟。行政審判體制改革背景下，法院對(duì)行政公益訴訟的管轄與法院對(duì)一般行政訴訟案件的管轄權(quán)配置保持基本一致、做到內(nèi)在銜接。
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（下稱《檢察公益訴訟若干解釋》）第5條第2款規(guī)定，基層檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件，由被訴行政機(jī)關(guān)所在地基層法院管轄。《檢察公益訴訟若干解釋》第26條規(guī)定，本解釋未規(guī)定的其他事項(xiàng)，適用民事訴訟法、行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。即無(wú)特別規(guī)定的情形下，行政公益訴訟適用行政訴訟法的規(guī)定。實(shí)質(zhì)上，以司法解釋的形式明確了行政訴訟法對(duì)行政公益訴訟案件的一般法效力。《檢察公益訴訟若干解釋》第5條第2款只是重申了行政訴訟法被告所在地基層法院管轄的一般原則，對(duì)跨區(qū)域管轄、特殊地域管轄、中級(jí)以上法院管轄范圍缺乏明確規(guī)定。行政訴訟法中有關(guān)一般行政訴訟案件的管轄規(guī)定基本可以適用于行政公益訴訟案件，相關(guān)制度之間在內(nèi)容和形式上需要進(jìn)一步有效銜接。
地域管轄銜接方面：（1）由于行政公益訴訟不涉及行政復(fù)議程序，《檢察公益訴訟若干解釋》第5條第2款所規(guī)定的被訴行政機(jī)關(guān)所在地法院管轄與行政訴訟法第18條所規(guī)定的“行政案件由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄”實(shí)質(zhì)內(nèi)容是一致的，可理解為行政訴訟法第18條有關(guān)一般地域管轄在行政公益訴訟中的具體化。（2）對(duì)于行政訴訟法第18條第2款所規(guī)定的行政案件跨行政區(qū)域管轄，《檢察公益訴訟若干解釋》并沒(méi)有作相應(yīng)規(guī)定。由于行政公益訴訟也應(yīng)被理解為行政案件的一種，理應(yīng)受該條款約束和規(guī)范。實(shí)踐中，在某些實(shí)施行政案件跨行政區(qū)域管轄的地區(qū)，行政公益訴訟案件管轄也相應(yīng)實(shí)行跨區(qū)域管轄。有些地方為適應(yīng)行政公益訴訟案件法院跨區(qū)域管轄對(duì)檢察院跨區(qū)域提起行政公益訴訟作出相應(yīng)調(diào)整，行政公益訴訟案件管轄的銜接有向檢察院起訴案件管轄延伸的趨勢(shì)。（3）對(duì)于行政訴訟法第19條所規(guī)定的“對(duì)限制人身自由的行政強(qiáng)制措施不服提起的訴訟，由被告所在地或者原告所在地人民法院管轄”，該類訴訟直接以保護(hù)公民人身自由為訴訟目的，不符合行政公益訴訟的起訴要件，屬于典型的行政私益訴訟類型。該條款僅適用于行政私益訴訟，行政公益訴訟法院管轄無(wú)需適用該條款，不存在管轄銜接問(wèn)題。（4）對(duì)于行政訴訟法第20條規(guī)定“因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟，由不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄”，結(jié)合《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第9條的規(guī)定，行政行為導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)邏輯上可以成為行政公益訴訟的案由。行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不履行法定職責(zé)可能導(dǎo)致國(guó)有不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)，可能造成國(guó)有不動(dòng)產(chǎn)的流失，從而侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益。因此，該條款既適用于行政私益訴訟，也適用于行政公益訴訟。
級(jí)別管轄銜接方面：（1）《檢察公益訴訟若干解釋》第5條第2款雖然明確了由基層法院管轄的一般原則，但與行政訴訟法第14條“基層人民法院管轄第一審行政案件”還存在一定的區(qū)別。第14條僅從法院內(nèi)部分工權(quán)限加以規(guī)范，和檢察機(jī)關(guān)的管轄沒(méi)有建立聯(lián)系。而《檢察公益訴訟若干解釋》第5條第2款所規(guī)定的由基層法院進(jìn)行管轄是附條件的，即基層檢察院提起的第一審案件。結(jié)合《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》的規(guī)定才能確定基層法院對(duì)行政公益訴訟案件具有一般管轄權(quán)。體現(xiàn)出法院在管轄行政公益訴訟案件中主動(dòng)尋求與起訴檢察院級(jí)別對(duì)等的謙抑。盡管從公益訴訟人身份來(lái)看，這種級(jí)別對(duì)等的法理依據(jù)并不充分，但司法工作慣例所蘊(yùn)含的體制機(jī)制方面的現(xiàn)實(shí)合理性也同樣不應(yīng)忽視。因此，可以將《檢察公益訴訟若干解釋》第5條第2款視為行政訴訟法第14條在行政公益訴訟中的具體化。（2）《檢察公益訴訟若干解釋》缺乏對(duì)中級(jí)以上法院管轄行政公益訴訟案件的規(guī)定，如果就此認(rèn)為中級(jí)以上法院不審理第一審行政公益訴訟案件顯然理由和依據(jù)均不充分。如果行政訴訟法的一般法地位和效力得以成立或達(dá)成共識(shí)，行政訴訟法第15條有關(guān)中級(jí)法院管轄的第一審案件的范圍應(yīng)適用于行政公益訴訟案件管轄。盡管實(shí)踐中行政公益訴訟被訴的多是基層監(jiān)管部門，但是邏輯上不能排除一些特殊部門和特殊案件的存在，可見(jiàn)，行政公益訴訟管轄排除適用行政訴訟法第15條、第16條、第17條級(jí)別管轄規(guī)定的特殊性不足。隨著檢察公益訴訟改革的深入推進(jìn)，行政公益訴訟案件類型呈擴(kuò)大趨勢(shì)，無(wú)疑能為改革提供更好的法治保障。
對(duì)于銜接方式存在不同看法。（1）認(rèn)為應(yīng)該通過(guò)立法方式進(jìn)行銜接。其主要理由是管轄屬于訴訟制度，根據(jù)立法法第8條第8項(xiàng)的規(guī)定，訴訟制度應(yīng)屬于立法保留事項(xiàng)，包括管轄在內(nèi)的訴訟制度應(yīng)由全國(guó)人大制定法律或修改法律的方式對(duì)需要銜接的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。（2）認(rèn)為應(yīng)該通過(guò)司法解釋的方式進(jìn)行銜接。2018年《檢察公益訴訟若干解釋》第1條規(guī)定：“為正確適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》關(guān)于人民檢察院提起公益訴訟制度的規(guī)定，結(jié)合審判、檢察工作實(shí)際，制定本解釋。”可以看出最高法、最高檢的基本思路是：通過(guò)司法解釋方式謹(jǐn)慎地推動(dòng)包括行政公益訴訟在內(nèi)的檢察公益訴訟制度的逐步完善。盡管行政訴訟法是按照行政私益訴訟的類型進(jìn)行制度建構(gòu)的，但行政訴訟法在法律解釋的巨大空間也是事實(shí)。故此，雖理論上主張全面重新建構(gòu)包括管轄在內(nèi)的行政公益訴訟制度的呼聲較高，但司法解釋的簡(jiǎn)便可行較之重新立法的巨大成本更容易被選擇和得以實(shí)施。重要的是，從前述銜接內(nèi)容可以看出，“兩高”司法解釋在對(duì)行政公益訴訟管轄的一般原則做具體解釋的同時(shí)，對(duì)跨行政區(qū)域管轄、特殊地域管轄、中級(jí)以上法院管轄未作規(guī)定，從法律適用的角度進(jìn)行明確，并不屬于法律的重新創(chuàng)制。而立法法有關(guān)法律保留的規(guī)定是針對(duì)法律創(chuàng)制而言的。因此，可以通過(guò)司法解釋方式補(bǔ)充明確行政公益訴訟案件管轄適用行政訴訟法第18條第2款、第20條、第15條、第16條、第17條。當(dāng)然，還有一種漸進(jìn)方式是以個(gè)案進(jìn)行推動(dòng)，當(dāng)實(shí)踐中出現(xiàn)《檢察公益訴訟若干解釋》所未規(guī)定的特殊管轄問(wèn)題時(shí)，法院通過(guò)適用行政訴訟法第18條第2款及相關(guān)批復(fù)文件、第20條、第15條、第16條、第17條的方式作出司法回應(yīng)，再將此類案件上升為指導(dǎo)性案例從而具有事實(shí)上的法律約束力。
（作者為西北政法大學(xué)檢察公益訴訟研究中心教授）