在美國，對法律的解釋一直被認(rèn)為是聯(lián)邦法院的固有權(quán)力，解釋法律乃法院的正當(dāng)與特有的職責(zé)。直至1944年Skidmorev.Swift&Co.案，聯(lián)邦法院由不承認(rèn)行政機(jī)關(guān)對法律具有解釋權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槌姓J(rèn)并積極對行政解釋進(jìn)行司法審查。經(jīng)過聯(lián)邦法院實踐的深化，美國建立和完善了對行政解釋司法審查的一整套經(jīng)驗性規(guī)則。
審查的理論基礎(chǔ)
近現(xiàn)代以來，行政管理事務(wù)日趨專業(yè)化、多元化，而國會制定的法律卻由于自身的滯后性、抽象性，無法滿足行政管理的需要。因此，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律亦需要對法律進(jìn)行解釋，如同聯(lián)邦法院適用法律需要法律解釋，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的過程其實亦是對法律進(jìn)行解釋的過程。本文所稱的行政解釋，并非行政機(jī)關(guān)對法律規(guī)范含義的簡單闡明，而是行政機(jī)關(guān)挖掘法律條文中政策內(nèi)涵并作出抉擇。因此，行政解釋并非僅是法律解釋學(xué)的問題，更多的是行政機(jī)關(guān)的政策選擇問題，如在Paulyv.BethenergyMinesInc.一案中，聯(lián)邦最高法院就明確承認(rèn)了這一點。
正因為行政解釋的實質(zhì)是制定或選擇某種政策，所以行政機(jī)關(guān)所作的行政解釋，便有可能違背國會的立法政策傾向，甚至與憲法和法律相抵觸。因此，有必要由聯(lián)邦法院對行政機(jī)關(guān)的行政解釋進(jìn)行司法審查，保證行政解釋在特定框架下進(jìn)行。
審查的標(biāo)準(zhǔn)
正式?jīng)Q定的司法審查：謝弗林尊重
所謂正式?jīng)Q定，是指《美國程序法》規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)在提供了聽證機(jī)會并基于聽證筆錄所作的決定。聯(lián)邦最高法院審理ChevronU.S.Av.NaturalResourcesDefenseCouncil后，確立了對于正式?jīng)Q定中蘊(yùn)含的行政解釋的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，稱為謝弗林尊重。
謝弗林尊重要求聯(lián)邦法院對行政機(jī)關(guān)依據(jù)聽證等特定程序作出的行政解釋保持一定的謙抑性。當(dāng)法律規(guī)范中蘊(yùn)含的國會政策傾向不明晰時，行政機(jī)關(guān)有權(quán)根據(jù)社會實際情況的需要，依據(jù)自身的專業(yè)判斷形成或者選擇政策，司法機(jī)關(guān)應(yīng)避免干涉。具體而言，謝弗林尊重包括以下兩點：第一，法院對行政解釋進(jìn)行司法審查時，首先應(yīng)判斷該行政解釋涉及的問題，是否已有國會的明確表態(tài)。如果有，行政機(jī)關(guān)便不能再對該問題進(jìn)行行政解釋，否則就侵犯了國會的政策形成權(quán)；第二，如果聯(lián)邦法院認(rèn)為國會對該問題立場含糊或沒有明確表態(tài)，則應(yīng)判斷行政解釋是否合理，若該解釋是合理的，聯(lián)邦法院則不能以自己的解釋代替行政機(jī)關(guān)的解釋。
是否對所用形式的行政解釋均需適用謝弗林尊重？謝弗林案后，各聯(lián)邦法院的判決并沒有形成定論，聯(lián)邦最高法院的意見也搖擺不定。直至Christensenv.HarrisCounty案，聯(lián)邦最高法院明確了謝弗林尊重只適用于通過正式?jīng)Q定程序所形成的行政解釋，并由此提出了對行政解釋的程序性要求。
非正式?jīng)Q定的司法審查：米德規(guī)則
米德規(guī)則形成于UnitedStatesv.MeadCorp.一案，主要闡述聯(lián)邦法院處理行政機(jī)關(guān)通過非正式?jīng)Q定所作行政解釋的態(tài)度及程序。
米德規(guī)則的內(nèi)涵包括：第一，通過正式程序、法律規(guī)定的形式作出的行政解釋是獲得謝弗林尊重的前提，因為正當(dāng)程序才能保證該行政解釋具有公平和民主的基礎(chǔ)；第二，對于非正式?jīng)Q定所作的行政解釋，也并非完全不適用謝弗林尊重，而需要聯(lián)邦法院考量國會是否明確或暗示行政機(jī)關(guān)有權(quán)對該具體法律規(guī)定進(jìn)行進(jìn)一步闡明，以及行政機(jī)關(guān)在作出行政解釋時的態(tài)度；第三，聯(lián)邦法院如若確定不適用謝弗林尊重，也仍應(yīng)適用斯基德莫尊重，即承認(rèn)這一行政解釋對法院不具有約束力，但具有一定的說服力。因為行政管理事務(wù)有著固有的專業(yè)性和復(fù)雜性，法院并無能力處理，應(yīng)避免過度涉入其中。
行政解釋可以推翻司法判例
這一標(biāo)準(zhǔn)由NationalCable&TelecommunicationsAssociationv.BrandXInternetServices案所確立，旨在處理行政解釋和已有的司法判例相沖突如何處理的問題。由于謝弗林尊重的實質(zhì)是將法律尚未規(guī)定的政策選擇權(quán)交由行政機(jī)關(guān)，而非聯(lián)邦法院行使，因此，獲得謝弗林尊重的行政解釋優(yōu)先于司法判例，甚至推翻司法判例。具體而言，包括：第一，行政解釋優(yōu)先于司法判例，但若該司法判例蘊(yùn)含著“法律明確禁止行政解釋”的意思，此時應(yīng)優(yōu)先遵循司法判例；第二，當(dāng)行政解釋與司法判例相悖時，聯(lián)邦法院應(yīng)通過謝弗林尊重的第二步，即判斷該行政解釋是否合理，且若行政機(jī)關(guān)對“不合理”的解釋作了充分且能被認(rèn)可的說明時，聯(lián)邦法院仍應(yīng)堅持行政解釋優(yōu)于司法判例的標(biāo)準(zhǔn)。
審查標(biāo)準(zhǔn)的適用
適用的程序
聯(lián)邦法院對行政解釋進(jìn)行司法審查時，通常遵循以下步驟：1.首先判斷國會的政策傾向和法律的規(guī)定是否清楚明晰，如果清楚，審查程序就此終結(jié)，因為行政解釋此時已無立足之地，行政機(jī)關(guān)要遵守國會明確表達(dá)的政策傾向和法律規(guī)定；2.如果不清楚，則判斷該行政解釋是否通過《美國行政程序法》規(guī)定的正式?jīng)Q定程序和形式作出的；3.若為正式?jīng)Q定作出的，且認(rèn)為該解釋是合理的，則需給予該解釋謝弗林尊重，即法院不能以司法解釋代替行政解釋；4.除此之外的其他情形，法院亦需要給予斯基德莫尊重，即不承認(rèn)行政解釋對聯(lián)邦法院的拘束力，但承認(rèn)該解釋的說服力。
判斷行政解釋合理性的方法
適用何種審查標(biāo)準(zhǔn)的另一關(guān)鍵點在于判斷行政解釋的合理性。美國聯(lián)邦法院通過MotorVehicleManufacturersAss’nv.StateFarmMutualAutomobile、AnimalLegalDefenseFundv.Glickman等案確定了一些方法，包括：1.如果國會在立法時明確留下政策空白讓行政機(jī)關(guān)通過行政解釋填補(bǔ)，則可認(rèn)為國會已經(jīng)對行政機(jī)關(guān)授權(quán)，該種立法性解釋具有非常高的效力，只有聯(lián)邦法院有充分證據(jù)證明其為武斷恣意時方能將其推翻；2.判斷該行政解釋是否基于國會已經(jīng)考慮的因素以及問題的重要方面作出的，若不是的，則可認(rèn)為該解釋是不合理的；3.判斷行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)充分討論符合情理的各種解釋，政策選擇是否能夠達(dá)致立法目標(biāo)，政策選擇與社會現(xiàn)實是否相符等。
（曾哲系西南政法大學(xué)行政法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，李軒系西南政法大學(xué)行政法學(xué)院碩士研究生）