煤炭產能指標置換交易款能否成為民事執行的對象，存在不同的理論認識，各地法院的做法各異。探討該問題，需要先厘清煤炭產能指標的性質，以及產能指標置換、交易的由來，然后對產能指標交易價款在民事執行中的常見問題進行梳理，對產能指標置換與產能指標交易進行法律分析。煤炭產能指標是在我國特定時期的政策背景下被賦予了交易價值及財產屬性，產能指標置換交易款可以被法院查封、執行的理由充分，在執行煤炭產能指標置換交易款時堅持區分原則，有助于破解相關方面的執行難題。
多年來，在涉及煤炭企業生效民事裁判文書的執行中，就產能指標交易價款能否被執行、產能交易指標與企業的采礦權及其他財產的關系等問題，實務中的做法并不統一，成為困擾執行工作的一大難點。理清這些問題涉及的法律與政策難題，需要從產能指標交易的性質入手。
一、煤炭產能指標的性質
產能也即生產能力，是指在一個計劃周期內，企業參與生產的全部固定資產在既定的組織技術條件下所能生產的產品數量，或者能夠處理的原材料數量。產能是反映企業所擁有的加工能力的一個技術參數，與生產過程中的固定資產數量、質量、組織技術條件等密切相關。煤炭產能就是一個煤炭企業每年生產煤炭的總量。由于煤炭生產關乎能源的供給、資源的永續利用、環境保護、生產安全等國計民生的諸多方面，多年來政府對煤炭行業進行統籌管理，產能指標這個概念由此應運而生，且不僅涉及煤炭產量的數量指標，還包含其他多項內容。國務院發改委2019年公布的《煤炭先進產能評價依據(暫行)》劃定了機械化程度、資源利用率、安全生產、能耗和環保、產品質量等5個方面的標準，以確定一個企業的產能是否先進。可以說，產能指標既是衡量產能的指標，也是監管部門進行行業管理的指標。
二、產能指標置換、交易的由來及性質
1.產能指標置換。產能指標作為衡量產能和行業管理的指標，因無法轉讓，本不具有財產價值與財產權屬性。但國務院2016年發布《國務院關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（下稱《產能意見》），在全國范圍內全面“化解煤炭行業過剩產能”“切實淘汰落后產能”，使得煤炭產能指標具有了財產價值。《產能意見》確立的目標是，“在近年來淘汰落后煤炭產能的基礎上，從2016年開始，用3至5年的時間，再退出產能5億噸左右、減量重組5億噸左右，較大幅度壓縮煤炭產能，適度減少煤礦數量，煤炭行業過剩產能得到有效化解，市場供需基本平衡，產業結構得到優化，轉型升級取得實質性進展”。為實現該目標所采取的主要措施有嚴格控制新增產能、加快淘汰落后和其他不符合產業政策的產能、有序退出過剩產能等。對于如何嚴格控制新增產能，《產能意見》提出，“從2016年起，3年內原則上停止審批新建煤礦項目、新增產能的技術改造項目和產能核增項目”，如果確需新建煤礦或技改，“一律實行減量置換”。“等量置換”或“減量置換”是《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》（下稱《產能通知》）提出的措施，即一個地區、企業需要新建項目或技改項目，需要通過淘汰落后產能，用淘汰落后產能騰出的產能指標換取新建項目或技改項目所新增加的產能。該政策的出臺，催生了產能指標置換這一新制度。
2.產能指標交易。產能指標置換往往發生在同一地區的不同企業之間。例如，A企業實施技改，會增加產能，因而需要增加產能指標，就可能需要削減B企業的產能指標，將其減下來的指標轉移至A企業。這意味著B企業面臨減產甚至關閉，由此給B企業造成損失，并帶來一系列相關問題，如職工安置、對外負債償還等。產能指標置換是有償的，屬于商事交易，于是產能指標交易應運而生：需要產能指標的企業支付對價向削減產能指標的企業購買產能指標。
可見，本來不具有財產屬性的產能指標在國家實施“化解過剩產能”“淘汰落后產能”的特定政策背景下，被賦予交易價值，具有了財產屬性。由此衍生出的產能指標置換交易，是平等市場主體之間的民事法律行為，不需要行政審批或許可，當事人之間達成協議即發生法律效力。
三、產能指標交易價款在民事執行中常見的問題
1.產能指標交易價款能否被法院查封、執行。根據國家相關政策，化解過剩產能、退出、關閉的煤礦獲得補償的方式有兩種，一是申請國家專項獎補資金，二是進行產能指標交易，且只能二選一。最高人民法院2017年發布的《關于對工業企業結構調整專項獎補資金不宜采取財產保全措施和執行措施的通知》指出，“除為實現企業職工權利，審理、執行因企業職工分流安置工作形成的糾紛外，人民法院在審理、執行涉及有關國有和非國有鋼鐵、煤炭企業的其他糾紛外，不宜對工業企業結構調整專項獎補資金采取保全和執行措施”。據此有人認為，法院對產能指標交易價款也不能采取保全、執行措施，這種觀點是值得商榷的。
首先，二者法律屬性不同。專項獎補資金是中央財政為支持地方政府和中央企業推動鋼鐵、煤炭等行業化解過剩產能工作而設立的專項資金，源自國家財政補貼，屬于行政法律調整的范疇；產能指標交易價款是平等市場主體的商事交易行為的后果，是反映市場價值的交易對價，屬于民事法律調整的范疇，二者不能劃等號。
其次，二者法律功能不同，安置職工并非產能指標交易價款的全部功能。專項獎補資金的用途是“專項用于國有企業職工以及符合條件的非國有職工的分流安置工作”。產能指標交易價款也有該功能，但不是其唯一的功能。產能指標交易價款是企業基于市場交易行為而取得的對價，其用途除了用于職工安置外，還用于償還企業對外負債以及作為企業收益進行分配。事實上，企業都優先選擇產能指標交易，原因是產能指標交易所得遠高于專項獎補資金。在此種情況下，顯然不能因為產能指標交易價款有安置職工的功能而不能被保全、執行，只不過在采取執行措施時，應適當考慮扣除職工安置費。除此之外的剩余款項，既然屬于企業資產，自然可以進行民事保全和執行。
2.采礦權與產能指標交易價款的關系。采礦權，又稱“礦產使用權”，是指采礦企業在開采礦產資源的活動中，依據法律規定對礦產資源所享有的開采、利用、收益和管理的權利，屬于用益物權。根據礦產資源法和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》等，采礦權在符合一定條件時可以轉讓。有人認為，產能指標置換交易所產生的財產收益是由于采礦權被消滅而獲得的補償，是基于采礦權而取得的收益。這種認識是不正確的，產能指標置換交易所產生的財產收益與采礦權完全無關，理由如下：
第一，產能指標置換交易的“標的”實質上是轉讓方所“騰出”的生產能力，生產能力的表現形式即產能指標，從理論上說產能指標不屬于企業任何有形或無形資產，只是由于特殊時期的特殊政策允許其交易才賦予其財產價值。換言之，產能指標的財產屬性是國家特定時期能源政策賦予的法律產物，不是基于采礦權而產生的財產價值。第二，在“化解過剩產能”“淘汰落后產能”的過程中，被關閉企業是因為產能落后或不符合其他條件而被關閉，而不是因為采礦權的原因被關閉，因此，指標交易價款不是對采礦權被消滅的補償。第三，產能指標交易是“生產能力”的交易，不產生任何采礦權權屬轉移的法律后果。產能指標的轉讓人沒有轉讓其采礦權給指標受讓人，指標的受讓人也沒有取得轉讓人的采礦權，所以不能將產能指標交易混淆為采礦權交易。第四，產能指標交易所得價款是用于職工安置以及處理企業債務等善后事宜，也非對被關閉企業采礦權被消滅的補償。
3.煤炭產能指標置換交易款民事執行中應堅持的基本原則。煤炭產能置換指標交易款因具有財產屬性，使其具備了民事執行標的的基本特性，但在法律中缺乏具體規定。由于是國家特定時期特定政策的產物，這就要求執行法官既要深刻理解掌握法律要義，又要深入學習貫徹落實政策要求，在民事執行中既要遵照法律原則性規定，又要兼顧政策的特殊性，實踐中應堅持以下原則：
第一，堅持職工安置優先原則。煤炭產能置換指標交易款的法律功能包含了安置職工、企業債務清償、企業收益分配等內容。職工的安置涉及國計民生、社會穩定，優先安置職工在我國的企業破產、轉制等相關法律制度及政策中都有規定，這是習近平法治思想堅持以人民為中心重要內容的具體體現，充分反映了社會主義制度的優越性。民事執行中涉及民生案件優先立案、優先執行已形成執行工作的普遍共識，涉及煤炭產能置換指標交易款的執行規則也應堅持這一原則。
第二，堅持發揮執行聯動機制作用。執行聯動機制是近年來法院執行工作探索出來的寶貴經驗之一。煤炭產能置換指標交易款執行案件，法律規定不具體、政策性較強，往往跨地區、跨部門，訴求多樣、案情復雜、執行難度大，執行法院很難憑一己之力解決執行難題，需要在黨委的領導和支持下，充分發揮執行聯動機制的作用，加強各部門、各地區之間的溝通、協調、配合，確保案件得到有效執行。
第三，堅持法律效果與社會效果的統一。實踐中，執行工作的復雜性對執行法官提出了更高的要求，執行法官不但要有較高的法律水平，也應當具備良好的政策素養。煤炭產能置換指標交易款執行案件屬于政策性很強的復雜案件，執行中要避免機械執法，講究善意文明執行，注意處理好不同位階利益的衡量，既要及時保障申請執行人的合法權益，又要兼顧被執行人的實際情況，做到案結事了，實現法律效果與社會效果的有機統一。
（作者系中國政法大學教授，博士生導師）