□特約撰稿 杜寅
住房和城鄉建設部近日發布《城鎮排水許可管理辦法（征求意見稿）》（簡稱征求意見稿）公開征求意見。意見反饋截止時間為2020年9月2日。征求意見稿實施“分類管理”，按照排放污染物對城鎮排水設施影響大小，將排水戶分為重要、重點、一般3類，既強化對重要排水戶的管理，又對排水設施影響較低的排水戶（數量約占排水戶總量90%），規定可以采取抽查的方式進行現場核查，簡化審批程序、提高服務效率，很有意義。
過去，城鎮排水涉及污水排放，與生態環境主管部門水污染防治職權形成交叉重疊。依據《排污許可管理辦法（試行）》，城鎮排污企業水污染排放實行雙許可制，即需要同時向城鄉建設部門申請排水許可與向生態環境部門申請排污許可。兩類許可在職權、程序、內容、執法中存在重疊、交叉。但此次征求意見稿對排污問題進行了回應，比如第21條規定重點排污單位名錄排水戶的自動監測設備要與生態環境主管部門的監控設備聯網；第33條規定排水戶未按照排水許可證的要求排水的可將有關情況通知生態環境主管部門。但這種協調性規定還不能充分滿足實踐的要求，筆者認為應該進行修改完善。
其一，要對排水許可與排污許可的程序進行協調性規定。建議參照入河排污口管理與環境影響評價程序的地方實踐，將排污許可證的獲得作為排水許可申請的前置程序。實踐中存在部分行業排污單位僅取得排水許可證而未取得排污許可證情形。這種情形的出現源于兩類許可程序鏈接性不足。建議在排水許可證申請材料中增加排污許可相關材料，對未提交排污許可申請材料的，城鎮排水主管部門應告知其補充排污許可材料。
其二，要對排水許可與排污許可的內容進行協調性規定。排水許可與排污許可的最重要內容是污染物排放管理。但實踐中排污許可與排水許可管理所依據的排放標準并不一致。生態環境部公布的水污染排放標準多達58種，而排水許可所依據的《污水排入城鎮下水道水質標準》（GB/T31962-2015），僅規定了46種有害物質,且兩者中的PH值、化學需氧量（COD）、懸浮物、氨氮、總氮、總磷、六價鉻等存在重疊。征求意見稿第21條的規定旨在協調部門間數據共享，以便于生態環境部門監管。但由于所依據排污標準不同，排水實施監管數據并不能真正服務于生態環境部門監管。排水管理的目的之一，是將生活污水統一納入城鎮公共污水處理設施。實踐中存在因納管污水不達標而導致污水處理設施排污不達標問題。其中的癥結在于排水管理與排污管理因標準差異而未在管理上形成合力。因此，建議排水管理所依據標準應逐漸向排污標準靠攏，對標準中的共性內容和差異內容應區別對待。
其三，要對排水許可與排污許可的執法進行協調性規定。征求意見稿第33條規定的對違反許可內容排放污水的行政處罰，與《排污許可管理辦法（試行）》第58條規定的違反排污許可證的行政處罰在實踐中存在競合。即排水單位違反許可內容排污時，一個行為可能面臨兩個行政處罰。依照《中華人民共和國行政處罰法》第24條確定的“一事不再罰”原則，對違反排水許可內容的處理需要根據相應情形針對性的適用“一事不再罰”原則。換句話說，該規定涉及兩個執法部門之間的溝通問題，否則易導致行政處罰過程中違反“一事不再罰”原則。因此，建議在第三章“管理與監督”章中增加有關生態環境主管部門與城鎮排水主管部門聯合執法內容，以減輕在行政處罰環節的信息溝通壁壘。
（作者為寧波大學法學院、寧波大學東海研究院講師）