《航道養護管理規定（征求意見稿）》第二條的問題及建議
□特約撰稿 李志文 劉佳瑋
8月5日，交通運輸部于2020年發布《航道養護管理規定（征求意見稿）》（以下簡稱《管理規定》）公開征求意見。意見反饋截止時間為2020年9月10日。《管理規定》依據《中華人民共和國航道法》及其他法律行政法規制定，對其適用范圍做了明確規定，其第2條明確：“本規定適用于全國內河航道、沿海航道的養護管理工作”，將其適用范圍限定在內河和沿海航道上。其中，“沿海航道”的規定與上位法航道法的表述和銜接上存在一定問題，應進行完善。
其一，《管理規定》的表述與上位法對航道的表述不協調。《管理規定》依據航道法制定，是航道法相關規定的細化和落實，在適用范圍及表述上應該與其保持一致。我國航道法第2條明確：“本法所稱航道，是指中華人民共和國領域內的江河、湖泊等內陸水域中可以供船舶通航的通道，以及內海、領海中經建設、養護可以供船舶通航的通道。航道包括通航建筑物、航道整治建筑物和航標等航道設施。”將其限定在我國內陸水域、內海和領海水域。而《管理規定》使用的是內河航道和沿海航道的表述，尤其沿海航道與內海、領海航道的外延并不完全相同。《中華人民共和國航道管理條例實施細則》第7條規定，航道是“中華人民共和國沿海、江河、湖泊、水庫、渠道和運河內船舶、排筏在不同水位期可以通航的水域”，即沿海航道是位于沿海水域中的航道。什么是沿海水域？《中華人民共和國海上交通安全法》第50條明確，“‘沿海水域’是指中華人民共和國沿海的港口、內水和領海以及國家管轄的一切其他海域。”它不僅包含內水和領海，也包含了毗連區、專屬經濟區和大陸架水域。因此，《管理規定》中的沿海航道與航道法有關航道的規定范疇相差較大。
其二，沿海航道法律上的涵義不明確。與《管理規定》類似，《中華人民共和國航道管理條例》《中華人民共和國航道管理條例實施細則》也使用了“沿海航道”概念，但均未對其具體范圍做出界定。從《中華人民共和國航道管理條例》的表述中可以看出沿海航道是與內河航道具有互斥關系的航道范疇，其外部界限并不明確，但依據《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國航道管理條例實施細則》的相關規定，“沿海航道”在解釋上包含專屬經濟區和大陸架水域。按照《聯合國海洋公約》，沿岸國在專屬經濟區和大陸架水域并不具有完全的主權，僅享有對自然資源的主權權利和海洋環境保護和保全等事項的管轄權。因此，使用《管理規定》“沿海航道”概念缺乏明確的法律界定。
基于此，筆者建議對此做如下修改。方案一：將《管理規定》中的適用范圍與航道法的規定一致，對其適用范圍的表述修改為：“本規定適用于中華人民共和國內陸水域航道，以及內海、領海中航道的養護工作”。方案二：在《管理規定》中解釋“沿海航道”，即在其第六章附則中規定：“本法所稱的沿海航道是指我國內海、領海中經建設、養護可以供船舶通航的通道”。這兩個修改方案，雖然在體例方式上不同，但其實質內容一致。這樣修改能更好地體現《管理規定》與航道法的承接性，有利于航道養護工作與航道規劃、航道建設以及航道保護的范疇保持一致，也與《聯合國海洋法公約》對沿岸國的權利義務規定相統一。
（作者分別為大連海事大學法學院教授、大連海事大學法學院博士研究生）