規范性文件的備案審查，簡稱備案審查，是地方各級人大常委會依據憲法和法律行使監督權，對“一府一委兩院”實施工作監督和法律監督的重要內容體現。《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱監督法）專設第五章，對各級人大常委會關于法規、規章、司法解釋及其他規范性文件的備案審查工作作了原則規定。在實踐中，各級人大常委會除自行審查外，也不斷創新第三方參與此項工作的機制，這豐富和提升了地方人大備案審查工作的民主性與科學性。
第三方參與的模式與基本類型
從實踐看，第三方參與規范性文件備案審查一般存在如下工作模式：地方人大常委會法制工作委員會作為備案審查工作的組織協調機構，主要負責提請報備規范性文件的登記與分類處理，若法制工作委員會設有備案審查處（科室）的，則該項工作具體由其落實；法制工作委員會隨后將部分或全部提請報備的規范性文件委托給第三方機構或人員審查，由后者提出處理意見或建議；然后由法制工作委員會起草備案審查報告，提請本級人大常委會審議討論通過；最后法制工作委員繼續跟蹤和評估備案過的規范性文件實施情況。若發現提請報備的規范性文件確實存在合法性、合理性問題，一般會敦促對方修改完善后再予以備案。
第三方參與備案審查是地方各級人大常委會行使監督權的重要工作機制創新，目前主要存在專家委員會備案審查型、第三方機構備案審查型和特邀人員協助備案審查型三種基本類型：
一是專家委員會備案審查型，即專家組備案審查型。它一般由地方人大常委會特邀律師、法學教授、行業專家等組成備案審查專家組或法律專家委員會，由地方人大常委會領導，委托其全權處理本級人大常委會的規范性文件備案審查工作，單獨或統一提出備案審查意見或建議。如廣東佛山市三水區人大常委會2013年聘請本地律師、公檢法公務員和高校法學教授16人組建法律專家委員會負責備案審查工作，為此還制定了《佛山市三水區人大常委會法律專家委員會運作辦法》。又如江蘇省人大常委會法制工作委員會2015年聘請21名專家組建備案審查專家組。
二是第三方機構備案審查型。它是指地方人大常委會將本年度提請備案的規范性文件部分或全部委托給某一個或幾個社會機構進行備案審查，提出初步處理意見或建議，并形成完整的備案審查報告。地方人大常委會與第三方機構一般簽訂有固定的合作協議，可能直接委托，也可能采取招標投標方式確定第三方機構。如杭州市人大常委會2016年開始探索專家參與審查，2017年委托第三方機構完成63件規范性文件的備案審查。再如廣東財經大學地方立法研究中心2019年受廣東清遠市人大常委會委托，對提請報備的22個清遠市政府規范性文件進行集中審查，共提出26條審查意見和13條備案建議，并被采納。
三是特邀人員協助備案審查型。它實際上采取人大常委會自行審查為主、特邀人員為輔的方式對規范性文件進行備案審查，由人大常委會全程主導審查，特邀人員組成相對分散，是典型的公民有序參與類型。如重慶市人大常委會2015年，邀請40多名市人大代表參與《重慶市人民政府關于加強社會化消防工作的實施意見》等4件規范性文件審查工作。又如寧波市人大常委會法工委2018年收到報備的規范性文件49件，就選擇4件規范性文件委托來自高等院校和科研機構的立法咨詢專家，按照《規范性文件審查參考標準》展開重點審查，結果發現《寧波市市區城市河道管理辦法》《寧波市燃氣設施保護辦法》等文件存在與寧波市相關地方法規不一致現象，后敦促文件制定單位修改完善。
第三方參與備案審查機制
改進建議
第三方參與備案審查工作，有助于提高地方人大常委會監督工作的民主性和科學性，形成較為完備的地方規范性文件備案審查機制。但目前的第三方參與備案審查機制還可以進一步改進。
首先，第三方參與備案審查工作尚屬地方人大常委會監督工作的區域性摸索實踐，全國大多數省市還未形成統一的備案審查規則體系。全國人大常委會2018年開始實行備案審查專題報告制度，2019年底出臺統一的法律法規與司法解釋備案審查程序規則。有的地級市人大常委會還未制定備案審查程序規則，相關備案審查報告制度才剛啟動。第三方參與備案審查主要依據憲法、立法法、監督法和相關地方法規關于公眾參與人大監督工作的原則性規定；而有的地方采用第三方參與備案審查的工作還帶有嘗試性，缺乏穩定連續的規則制度指引。筆者調查統計顯示，目前，報備地方人大常委會的規范性文件主要是政府規范性文件，來自法院、檢察院、下級人大及其常委會的規范性文件較少， 建議監督法修改時，將監察法規和“一委（監察委員會）兩院（法院和檢察院）”制定的規范性文件納入備案審查范圍，并明確各級人大常委會的備案審查報告制度職責，明確規定第三方參與備案審查工作的法律地位與角色功能。
其次，第三方機構或人員的準入與退出機制有待進一步規范、完善，第三方備案審查責任制度有待進一步建立健全。如今第三方機構的準入與退出機制，主要有賴于地方人大常委會與第三方簽訂的合作協議。而專家組或專家委員會參與備案審查機制，則主要依據地方人大常委會的選聘與任命程序，往往與本屆人大常委會任期一致。而部分人大代表、立法咨詢專家和其他法律實務人才參與備案審查的做法，則是地方人大常委會根據自身工作需要作出的實際安排，具有一定的隨機性和不連貫性。此外，由于備案審查工作主要基于對規范性文件的合法性、合理性判斷，這很大程度上有賴于第三方的法律專業水平與職業倫理素質。因此，如何細化備案審查標準，如何規范第三方的職業責任，對地方人大常委會來說仍然是亟待解決的重要課題。為此，筆者建議：一是借鑒推廣佛山三水區人大常委會的法律專家委員會制度模式，通過制定《法律專家委員會運作辦法》之類文件加強其組織制度建設；二是參照復制寧波市人大常委會通過制定《規范性文件審查參考標準》之類文件，規范細化第三方審查標準的經驗做法；三是通過招標投標程序遴選第三方機構的，必須嚴格遵循《中華人民共和國招標投標法》及有關實施細則規定。
再次，地方人大常委會的備案審查領導機制有待進一步統一、完善，第三方參與地方備案審查工作的相關硬件與組織保障建設需進一步加強。規范性文件的備案審查工作，是新時代中國人大制度的重要組成部分，需要建立健全強有力的組織制度保障。黨的十九屆四中全會通過的《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出，健全保證憲法全面實施的體制機制，必須“推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”。因此，應該強化地方人大常委會備案審查的相關硬件與組織保障建設。筆者認為，具體可以綜合考慮推廣重慶市、贛州市、清遠市、佛山三水區等地的成功經驗做法：一是通過建立強有力的備案審查領導機構，強化地方人大常委會主導的第三方參與備案審查機制。二是通過健全專門的備案審查工作部門與人員配置，實現第三方參與備案審查工作有效銜接。三是人大常委會年度預算適當安排備案審查專項經費，保證第三方參與備案審查工作順暢開展。
（作者為廣東省法學會地方立法研究會常務理事、廣東財經大學地方立法研究中心副主任、廣東財經大學法學院副教授）