法律責任是一部立法中的核心和關鍵，也是決定這部立法實施效果的重要因素，更是執法部門規范管理確保治理效果的制度抓手。因此，法律責任的設計頗為關鍵。制度設計中應當充分考慮違法行為特點、比例原則和處罰尺度。日前，中國民用航空局發布的《公共航空危險品運輸管理規定（修訂征求意見稿）》（意見反饋截止時間為2020年7月14日，以下簡稱意見稿），雖有諸多亮點，但在這方面仍需完善。
首先，建議結合違法行為特點，在持續性違法行為責任中增加“責令改正”內容。違法行為是法律責任的制裁對象，行為特點上的不同將影響處罰制度的具體設計。以違法行為是否具有可持續性為例，持續性違法行為，一直處于持續違法狀態中，很有必要對其適用責令改正。責令改正的適用是貫徹處罰與教育相結合的具體體現，也可以避免行政處罰異化成“為罰而罰”。以意見稿第90條為例，該條規定了6種違法情形：1.未確保辦理危險品貨物托運手續或簽署危險品公共航空運輸相關文件的人員符合本規定和《技術細則》的相關要求的（具有持續性）；2.未對危險品貨物正確地進行分類、識別、包裝、加標記、貼標簽、提供真實準確完整的危險品公共航空運輸相關文件的（具有持續性）；3.未提供符合要求的危險品運輸文件或者未提供所托運危險品貨物正確的應急處置方法的（不具有持續性）；4.未確保航空貨運單、危險品運輸文件或者相關證明材料中所列危險品貨物與其實際托運的危險品貨物保持一致的（不具有持續性）；5.從事危險品貨物公共航空運輸活動未持有托運人授權書的（具有持續性）；6.未確保從事危險品公共航空運輸活動的人員按照要求經過培訓并合格的（具有持續性）。從這6種違法行為的特點來看，部分具有持續性，部分不具有持續性，但該條法律責任規定并未加以區分，而是一律“給予警告，可以并處一萬元以下的罰款；情節嚴重的，處一萬元以上三萬元以下的罰款”，筆者認為可以再完善。
其次，建議對違法行為進行橫向類比，在處罰設計中更好的貫徹比例原則要求。處罰一定要與違法行為的危害程度相匹配、相適應。這種相匹配、相適應的實現，不但要考慮單個違法行為的不同危害程度，更要從橫向維度對不同違法行為進行比較，確保不同違法行為之間的處罰設計相協調，即按照比例原則要求，做到過罰相當。意見稿第89條規定了兩種違法情形：1.未按照現行有效的國際民用航空公約附件十八或者《技術細則》的要求開展危險品公共航空運輸活動的；2.未按照要求保存危險品公共航空運輸相關文件或者危險品培訓記錄的。筆者仔細對比兩種違法行為認為，前者屬于實施之后即告完成，而后者具有一定的持續性，從兩種行為對民航運輸秩序的危害程度來看，前者的潛在危害性更大。筆者建議，對前者的處罰起點應高（重）于后者，這樣讓守法對象閱讀該法時也能體會到立法者暗藏在字里行間不言自明的一種追責暗示。
再次，建議處罰幅度進一步細分，發揮裁量基準作用。近年來，為了更好地規范行政處罰自由裁量權的行使，實現行政自我約束，各部門各地方紛紛制定行政管理領域的處罰裁量基準文件。從裁量基準文件制定目的來看，其主要是落實“嚴格規范公正文明執法，嚴禁過度執法、粗暴執法”，嚴格貫徹執法適度原則；從諸多文件的呈現形式來看，其盡量兼顧細化和可操作性。意見稿設置了兩種處罰類型：名譽罰和財產罰，其中財產罰主要分為兩個處罰幅度：1萬元以下和1萬元以上3萬元以下。筆者認為，可以把財產罰1萬元以上3萬元以下這一檔擴展為兩檔：1萬元以上2萬元以下，2萬元以上3萬元以下。這樣既可以充分發揮規章法律責任部分的裁量基準作用，又不必再啟動其他立法或規范性文件的制定工作，可節省立法資源。同時，建議充分利用意見稿制定過程中的專家資源優勢，為具體情節的細化提供更有力的智力支持，或者放棄單獨制定裁量基準，借此機會通過意見稿細化處罰尺度，提高“裁量基準”的位階與效力。
（作者系中國民航管理干部學院副教授）