法治政府建設(shè)要求將權(quán)力關(guān)進制度的籠子。能關(guān)住權(quán)力的制度籠子首推賦予政府權(quán)力同時也限制其權(quán)力的憲法與行政法。民法的功能聚焦于調(diào)整平等主體之間的民事關(guān)系，似乎難堪束縛權(quán)力之重任。但這正隨著我國民法典的頒布而改變。
5月29日，中共中央政治局就“切實實施民法典”舉行第二十次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記指出，各級政府要以保證民法典有效實施為重要抓手推進法治政府建設(shè)，把民法典作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺，不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定。民法典對行政行為的標(biāo)尺意義可體現(xiàn)在兩方面：
第一，直接規(guī)范某些行政行為。民法典中有少量針對行政主體的職責(zé)性規(guī)定。這些職責(zé)直接決定了某些人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的得喪或?qū)崿F(xiàn)，故應(yīng)以民法典所要求的最有利于民事權(quán)利人的方式履行。
根據(jù)民法典，對農(nóng)民集體土地的行政征收不僅要依據(jù)合法、程序嚴(yán)謹(jǐn)，其補償額還應(yīng)經(jīng)得起市場的檢驗。又如由行政機關(guān)進行的登記是不動產(chǎn)物權(quán)得喪、個人身份與戶籍關(guān)系變更、婚姻與收養(yǎng)關(guān)系變動、法人與非法人組織立廢等民事法律關(guān)系變化的基本根據(jù)。根據(jù)民法典，物權(quán)登記機關(guān)應(yīng)履行必要查驗詢問、充分正確登記之職，且不得額外增加申請人在登記中的負擔(dān)�；橐龅怯洐C關(guān)須落實民法典對結(jié)婚條件的修改內(nèi)容，在離婚登記中既遵循“離婚冷靜期”新規(guī)限制草率離婚、保障家庭穩(wěn)定的制度初衷，又要實事求是，發(fā)現(xiàn)家庭暴力等情況及時采取必要措施，保護當(dāng)事人人身財產(chǎn)權(quán)益。民政部門作為收養(yǎng)關(guān)系的登記機關(guān)應(yīng)貫徹民法典關(guān)于被收養(yǎng)人利益最大化原則，通過收養(yǎng)評估幫助選出最優(yōu)收養(yǎng)人。
某些行政服務(wù)是特定弱勢群體人身財產(chǎn)權(quán)益的基本保障。如，民政部門不僅有指定監(jiān)護人的職責(zé)，還有擔(dān)任臨時監(jiān)護人，以及在監(jiān)護人嚴(yán)重侵害被監(jiān)護人利益時提起撤銷與更換監(jiān)護人之訴的職責(zé)。針對新冠肺炎疫情防控中的新情況，民政部門還應(yīng)在監(jiān)護人因突發(fā)情況暫時無法履行監(jiān)護職責(zé)時采取臨時生活照料措施，這些都體現(xiàn)了民法典中最有利于被監(jiān)護人原則。民法典還明確了某些行政職權(quán)的行使限制與效力順位，國有建設(shè)用地使用權(quán)到期的續(xù)期費用只能由法律和行政法規(guī)規(guī)定，這意味著不允許政府部門以行政命令等簡單方式?jīng)Q定；當(dāng)民事主體的財產(chǎn)不足以履行其同時承擔(dān)的全部民事責(zé)任與行政責(zé)任時，行政主體主張的行政責(zé)任將后于民事責(zé)任實現(xiàn)，等等。
第二，關(guān)于民事權(quán)益的保護性規(guī)定是行政行為合法性根據(jù)的重要補充。行政行為應(yīng)依法作出，這里的法首先是指行政法。故在前面談到的關(guān)于行政主體相關(guān)職責(zé)的少量規(guī)定外，民法典本不具有直接約束行政行為的效力。但當(dāng)行政法律法規(guī)對特定行政行為的依據(jù)、程序、措施、影響程度等方面規(guī)定不詳時，受此行政行為影響的民事權(quán)益在民法典中的保護性規(guī)定，就應(yīng)作為該行為合法性根據(jù)的補充，闡明該行政行為的正當(dāng)程序、方式、措施、程度、范圍等細節(jié)。從而既實現(xiàn)行政行為的公共目的，又將對民事權(quán)益的影響降到最低。
例如，對于征收，往往需要通過聽證、評估等程序來查明征收所要實現(xiàn)的公共利益與因征收而犧牲的民事權(quán)利之間在市場標(biāo)準(zhǔn)下的比例關(guān)系，以判斷征收征用決策的必要性及補償?shù)墓叫�；同時，當(dāng)可通過盤活存量城市建設(shè)用地，或通過農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)解決建設(shè)項目用地問題時，就應(yīng)避免可導(dǎo)致民事權(quán)益喪失的對土地及其他財產(chǎn)的征收；架設(shè)或埋設(shè)管線需要通過他人土地和建筑物時，當(dāng)僅對他人領(lǐng)域取得局部與暫時使用權(quán)即可實現(xiàn)工程目的的，就不應(yīng)采取征收手段。在征收征用以外，生活中還存在很多以限制民事權(quán)利為手段、為代價的行政管理行為，在此應(yīng)確保對民事權(quán)利的限制必要與適度。
隨著我國進入疫情常態(tài)化階段，各地的“健康碼”信息平臺更應(yīng)確保對個人信息采集范圍與使用方式以當(dāng)前疫情防控需要為限，禁止任意擴大信息采集與適用范圍等侵害個人信息與隱私權(quán)的情形，防止健康碼異化為對私人生活全面與常態(tài)化監(jiān)控的“萬能碼”。資源管理部門為保護國有自然資源而出臺的、對資源的公眾自由利用的行政禁令，應(yīng)考慮民法典所要確保的人民對國有自然資源的正當(dāng)利用需求，保障歷史傳統(tǒng)中個人拾柴火、采蘑菇、取砂石之類對自然資源少量自用性、非排他性取用在今天也能獲得一定的行政許可。市政與市場管理部門針對群眾擺地攤之類自雇謀生行為的管理，應(yīng)考慮民法典關(guān)于自然人人身自由與人格尊嚴(yán)的保護規(guī)定，既保障公共秩序與環(huán)境利益，又減少擺攤者面臨的行政收費與檢查負擔(dān)，以及行政處罰風(fēng)險，增加自食其力者的安全感與尊嚴(yán)感。同時，對于以限制民事權(quán)益為手段、為代價的行政行為，應(yīng)參照征收征用補償確立相應(yīng)的補償機制，等等。
雖然往往難以通過民事訴訟直接發(fā)揮民法典對行政行為的規(guī)范功能。但正如習(xí)近平總書記所說，民法典實施水平和效果，是衡量各級黨政機關(guān)履行為人民服務(wù)宗旨的重要尺度。由此，行政行為是否遵循了民法典對特定行政職責(zé)的規(guī)范要求、是否根據(jù)民事權(quán)益的保護性規(guī)定對特定行政行為的過程予以了細化優(yōu)化，可轉(zhuǎn)化為行政主體是否依法行政的重要監(jiān)督考核指標(biāo)，轉(zhuǎn)化為法治政府發(fā)達程度的重要指標(biāo)。最后，應(yīng)及時開展行政法律法規(guī)體系與民法典的相容性清理工作，發(fā)現(xiàn)并調(diào)整現(xiàn)有行政法律法規(guī)中與民法典沖突之處，保障法治政府規(guī)范體系的內(nèi)部和諧。
（作者：張力，系西南政法大學(xué)民商法學(xué)院教授）