延安時期，陜甘寧邊區(qū)參議會提案制度作為反映、體現(xiàn)民意的主要渠道，是黨中央和邊區(qū)政府聯(lián)系群眾的最好形式，具有其他渠道不可能比擬的廣泛性、代表性和效力性。縱覽陜甘寧邊區(qū)三屆四次參議會通過的各類提案，衛(wèi)生防疫類提案占了一定比重，并在提高邊區(qū)軍民健康水平、解決邊區(qū)“財旺人不旺”等方面發(fā)揮出了明顯的制度優(yōu)勢。從這些衛(wèi)生防疫提案中，我們可以一窺民意轉(zhuǎn)化為公共衛(wèi)生治理效能的“延安實踐”。
提案主體：“大家來議，大家來管”
參議員的群體產(chǎn)生后，作為提案人行使提案權(quán)是其參政議政的主要方式，如此不僅鍛煉、提升了參議員運用民主和行使權(quán)力的能力，也在某種程度上起到了幫助黨和政府把握民心、了解民情、匯聚民智的作用。回顧邊區(qū)歷屆參議會，中共中央和邊區(qū)政府對參議員通過提案這一形式履行代表職權(quán)都極為重視，并積極倡導(dǎo)、廣泛動員。如邊區(qū)政府主席林伯渠在邊區(qū)第二屆參議會第一次大會上指出：“希望我們各參議員盡量反映各個角落的人民的意見，人民的要求和呼聲。”同時，為改變普通群眾參議員的后顧之憂，《陜甘寧邊區(qū)參議會會議規(guī)程》重申，“凡參議員及邊區(qū)之民眾，文化、學(xué)術(shù)各團(tuán)體”，均有權(quán)提出提案。而從歷屆參議會的提案人看，既有中共黨員，也有民主進(jìn)步人士；既有邊區(qū)參議員多人聯(lián)名，也有邊區(qū)民政廳等行政機(jī)關(guān)以及邊區(qū)國醫(yī)研究會、自然科學(xué)研究會等組織。如在邊區(qū)第二屆一次參議會上，陜甘寧邊區(qū)國醫(yī)研究會就提出了包括“開辦國醫(yī)訓(xùn)練班案”“切實執(zhí)行優(yōu)待國醫(yī)條例案”“各縣市鎮(zhèn)多設(shè)保健藥社或醫(yī)藥合作社案”“政府預(yù)定幫助國醫(yī)國藥建設(shè)經(jīng)費案”等在內(nèi)的5項衛(wèi)生防疫提案。
醫(yī)務(wù)人員短缺、藥品器材匱乏以及群眾的衛(wèi)生防疫觀念落后，成為邊區(qū)發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的主要障礙。循此問題，如果對邊區(qū)歷屆參議會上的衛(wèi)生防疫提案作進(jìn)一步分類、細(xì)化和比較，不難發(fā)現(xiàn)，由于參議員參政議政的熱情得到有效激發(fā)，參議員的關(guān)注點主要也集中于此，并通過衛(wèi)生防疫提案真實、客觀地反映了邊區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)面臨的實際困難。在此基礎(chǔ)上，提出了進(jìn)一步解決問題的辦法。如針對“缺醫(yī)少藥”的問題，參議員在提案中建議：“推廣保健藥社，訓(xùn)練醫(yī)務(wù)人員”“團(tuán)結(jié)中醫(yī)、改進(jìn)中醫(yī)，使中醫(yī)、中藥科學(xué)化”“加強(qiáng)國醫(yī)研究，開發(fā)邊區(qū)土產(chǎn)藥材”，等等；再比如，在疾病的預(yù)防教育方面，主張“破除迷信、取締巫醫(yī)”“廣泛開展清潔衛(wèi)生運動”等，尤其是后者，也成為新中國成立后廣泛開展的愛國衛(wèi)生運動的雛形。可以說，正是得益于邊區(qū)政府的積極倡導(dǎo)和廣泛動員，以及邊區(qū)立法和政策的有效保障，使得邊區(qū)參議員能夠暢所欲言，發(fā)表意見，從而實現(xiàn)了民意的充分表達(dá)與整合，推進(jìn)了邊區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生防疫事業(yè)發(fā)展。
提案提出：“注重質(zhì)量，提升實效”
提案是邊區(qū)民眾充分表達(dá)意見，邊區(qū)參議會進(jìn)行民意整合的重要形式和載體。其質(zhì)量的高低，是該提案能否在參議會通過并最終交由各級政府實施的關(guān)鍵。在1939年召開的陜甘寧邊區(qū)首屆參議會上，參議員顯然對提案這一行使民主權(quán)利的新方式運用的不夠嫻熟。此次大會共審查通過重要提案12件，涉及衛(wèi)生防疫的提案僅1件。而到了1941年11月陜甘寧邊區(qū)第二屆一次參議會時，大會收到的提案就多達(dá)380余件。其中，衛(wèi)生防疫提案30件，經(jīng)審查合并，最終正式通過4件。1944年12月、1946年2月，陜甘寧邊區(qū)又相繼召開二屆二次和三屆參議會，分別通過衛(wèi)生防疫提案11件、6件。這兩屆參議會有一個突出特點，就是在總結(jié)邊區(qū)歷屆參議會提案工作經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)提案應(yīng)是原則性的，不能“太零碎”，更不能“隨便拿一張紙寫一個提案”，從而有效克服了以往參議會“提案多而不精”的弊端。
從邊區(qū)衛(wèi)生防疫工作的實際狀況出發(fā)，通過深入群眾、調(diào)查研究、實地考察發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而提出符合群眾醫(yī)療衛(wèi)生需求的解決辦法，使得提案更加切合實際、執(zhí)行得通，是邊區(qū)衛(wèi)生防疫提案的另一個顯著特征。1942年8月2日，中共西北局在《關(guān)于邊區(qū)參議會雙十節(jié)召開議員代表會議給各級黨的通知》中要求：“今年各縣應(yīng)好好提案，擇幾個中心的提案，收集充分材料（有實例說明），提出具體辦法（不只是原則的）。”在陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會上，崔曙光、羅成德等18人提交了“建立邊區(qū)衛(wèi)生工作保障人民康健案”提案。該提案針對陜甘寧邊區(qū)“衛(wèi)生事業(yè)亦稍有建設(shè)，但以人員缺乏，財力支絀，仍不敷需要”的實際，提出了“開展護(hù)林植樹”“設(shè)立醫(yī)藥房”“培養(yǎng)衛(wèi)生干部”等解決辦法。在1944年7月召開的陜甘寧邊區(qū)參議會常駐會與邊區(qū)政府委員會聯(lián)席會上，參議員霍祝三、安文欽針對在綏德延家川區(qū)閻家溝等村調(diào)查了解到的“兒童死亡都在半數(shù)以上”“群眾多將治病之法寄托于許愿求神”等實際情況，認(rèn)為“衛(wèi)生保育問題已經(jīng)成為當(dāng)前人民亟待解決的問題”，并從“設(shè)立保健藥社”“訓(xùn)練提高鄉(xiāng)村醫(yī)生”“加強(qiáng)疾病預(yù)防”等六個方面提出了改進(jìn)措施。可以說，正是由于參議員們前期大量、扎實的社會調(diào)查，從而極大提升了提案的針對性和實效性。
提案審議：“協(xié)商在前，票決跟進(jìn)”
衛(wèi)生防疫提案能否通過需要票決，但提案的質(zhì)量卻無法通過票決來保障，而是以協(xié)商民主的方法，通過對話、溝通、討論以求達(dá)成共識。縱觀邊區(qū)歷屆參議會的衛(wèi)生防疫提案，同樣是采取了提案協(xié)商和票決民主相結(jié)合的方法，即協(xié)商在前，票決跟進(jìn)，票決是建立在充分的醞釀協(xié)商基礎(chǔ)之上的。如提案在提出前，參議員往往都會深入開展調(diào)查研究、廣泛地征求各方意見，即所謂的了解民意、問計于民。例如，邊區(qū)自然科學(xué)研究會代表、參議員趙一峯在提案前，“搜集并綜合各會員的意見”。婦女參議員在大會審議前則通過召開座談會，交換、討論所擬提之提案。此外，在審議、討論提案中，一般也都會留有充足的時間。1941年二屆一次參議會共計16天，小組審議提案1天，大會討論通過提案3天，占整個議程的四分之一。相對充分的討論時間安排，確保了參議員對每項提案都能充分發(fā)表意見，最后得出相應(yīng)的結(jié)論。
對于邊區(qū)參議員們以及文化、學(xué)術(shù)各團(tuán)體提出的衛(wèi)生防疫提案，邊區(qū)參議會還會根據(jù)會議討論具體情況，并結(jié)合邊區(qū)實際，對原提案進(jìn)行不斷地修正、完善。例如，邊區(qū)三屆參議會在審查“普及醫(yī)藥衛(wèi)生案”（原第四案）等三案時，除將三案合并為一案外，還根據(jù)邊區(qū)衛(wèi)生防疫工作的實際需要，擬補(bǔ)充三點：其一，加強(qiáng)各級政府對醫(yī)務(wù)行政的領(lǐng)導(dǎo)，在現(xiàn)有條件下建立與健全分區(qū)及縣的醫(yī)務(wù)機(jī)關(guān)，保健藥社及群眾醫(yī)院等。其二，貫徹1944年文教大會提出的醫(yī)藥衛(wèi)生方針，“預(yù)防為主治療為輔”，惟在已發(fā)生疾病的地方則以治療為主。其三，刊印一些有關(guān)衛(wèi)生的（營養(yǎng)、接生、撫育兒童等）小冊子，以供群眾衛(wèi)生宣傳教育之用。大會最終以九十四票多數(shù)照審查意見通過。如此一來，使得這些提案更加完善和合理，也更加符合邊區(qū)衛(wèi)生防疫工作的實際需要。
提案辦理：“決而有行，行而有果”
提出提案是基礎(chǔ)，辦理提案則是關(guān)鍵。從實踐來看，邊區(qū)歷屆參議會通過的衛(wèi)生防疫提案，幾乎涵蓋了邊區(qū)開展衛(wèi)生防疫事業(yè)的多個重要方面，凸顯了邊區(qū)群眾迫切解決“財旺人不旺”的呼聲。而這些衛(wèi)生防疫提案一旦經(jīng)邊區(qū)的民意機(jī)關(guān)——邊區(qū)參議會審議通過，就變成了邊區(qū)群眾對邊區(qū)各級政府的指令，成為邊區(qū)政府開展醫(yī)藥衛(wèi)生工作的重要任務(wù)和行為指南。對此，正如謝覺哉所強(qiáng)調(diào)的：“提案已經(jīng)決定就得執(zhí)行，我們的議會，不是‘請客’，不是‘議而不決，決而不行’。”比如，1941年5月，陜甘寧邊區(qū)政府委員會召開第63次會議，討論衛(wèi)生工作，并擬定衛(wèi)生工作三年計劃。再比如，在陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會結(jié)束后，邊區(qū)政府委員會即連日集議，討論參議會決議的具體執(zhí)行問題，會議決定“訓(xùn)練各種醫(yī)務(wù)干部，三年培養(yǎng)中西醫(yī)、助產(chǎn)婦及護(hù)士640名，由政府有計劃地派醫(yī)生赴各縣建立醫(yī)藥據(jù)店”，使得參議會提案落到了實處。
陜甘寧邊區(qū)政府對參議會提案的高度重視，加之邊區(qū)參議會常駐委員會的督促與幫助，使得衛(wèi)生防疫提案在政府工作中得到了較好的貫徹和執(zhí)行，陜甘寧邊區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的面貌也為之煥然一新。例如，從婦嬰保育工作的水平看，以產(chǎn)婦死亡率為例，在1942至1943兩年，邊區(qū)中央醫(yī)院出院的893個產(chǎn)婦中，沒有一個死亡的，即死亡率為0，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國1.5%的產(chǎn)婦死亡率。從邊區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生體系看，邊區(qū)分別按系統(tǒng)和行業(yè)建立了各種類型的醫(yī)院、醫(yī)療站、療養(yǎng)所，各分區(qū)均設(shè)有較大的衛(wèi)生院和醫(yī)療點，各縣設(shè)有保健藥社和衛(wèi)生合作社。從醫(yī)療衛(wèi)生水平看，據(jù)邊區(qū)衛(wèi)生處統(tǒng)計，其所屬各醫(yī)院1943年共接收病人35370名，比上年減少病員1萬余名，僅死亡12名。
應(yīng)該說，陜甘寧邊區(qū)參議會以上述手段和方式實現(xiàn)了邊區(qū)民眾和參議員較充分的高質(zhì)量參與，較好地發(fā)揮了參議會的民意表達(dá)與整合功能。民意的充分表達(dá)和廣泛匯集，也成為中國共產(chǎn)黨開展衛(wèi)生防疫事業(yè)的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。這一點，不僅在當(dāng)時的提案工作中取得了顯著的成效，或許對于推進(jìn)新時代的協(xié)商民主建設(shè)依然具有一定的借鑒意義。
[本文系國家社科基金一般項目《作為中國特色協(xié)商民主雛形的陜甘寧邊區(qū)參議會研究》（項目編號：17BDJ061）、陜西省教育廳2020年度突發(fā)公共衛(wèi)生安全專項科學(xué)研究計劃《突發(fā)公共衛(wèi)生事件依法治理研究》（課題號：20JG036）的階段性成果。]
（作者系西安交通大學(xué)法學(xué)院博士研究生、西北政法大學(xué)楓橋經(jīng)驗與社會治理研究院兼職研究員）