——淺談《獸用生物制品經營管理辦法（征求意見稿）》第10條
□特約撰稿 鄭濤
日前，農業農村部發布《獸用生物制品經營管理辦法（修訂草案征求意見稿）》（簡稱《征求意見稿》），向社會公開征求意見。意見反饋截止日期為2020年6月20日。本次修訂的核心目的是改變傳統獸用強制免疫用生物制品（下文簡稱強免制品）的計劃分配模式，引入市場配置手段，逐漸走向市場化經營模式。根據《征求意見稿》的規定，此后不再區分強免制品與非強免制品，相關生產、經營企業均可直接向使用者進行銷售。這替代了傳統上強免制品的生產、經營企業只能銷售給省級人民政府獸醫行政管理部門，然后由省級人民政府獸醫行政管理部門組織分發的做法。這次修訂意在實現強免制品與非強免制品的一體化管理，是國家優化獸用生物制品經營制度的重要一步。但《征求意見稿》有的制度設計，在某種程度上可能消解市場化配置模式的預期效果，比如第10條的強制備案制度。
《征求意見稿》第10條第1款規定，采購強免制品的養殖場（戶）“應當將采購的品種、生產企業、數量向所在地縣級地方人民政府畜牧獸醫管理部門備案”。對于“備案”，條文使用的是“應當”這一法律術語，即此為強制性要求。這意味著養殖戶無論規模大小，購買強免制品必須主動到政府相關部門進行備案，否則屬于違規行為。問題是，雖然強制免疫事項屬于強制性要求，但采購強免制品屬于普通消費行為，在市場化導向下，要求采購者進行行政備案，顯然與國家優化獸用生物制品進行市場化配置改革的目的有所違背。《征求意見稿》第10條強制備案制度并非此次首創，這是對2007年制定的《獸用生物制品經營管理辦法》（簡稱《管理辦法》）第7條規則的邏輯延續。在強免制品政府統一配給模式下，《管理辦法》第7條規定，具備一定條件的養殖場可以向農業部指定的生產企業采購自用的國家強制免疫用生物制品，但應當將采購的品種、生產企業、數量向所在地縣級以上地方人民政府獸醫行政管理部門備案。
在行政法上，備案制度有嚴格的適用場景和適用條件。一般認為，行政備案是指行政機關依法要求公民、法人或其他組織將與行政管理有關的材料主動向行政主體報送，以存檔備查和監督的行政事實行為。行政備案的目的在于收集、公開信息和查閱監督。《管理辦法》第7條規定的備案規則，實質上是一種許可性備案，目的在于審查養殖業的規模和條件是否符合相關要求。《征求意見稿》14條第2款規定，獲得銷售獸用生物制品授權的獸藥經營企業應將授權書報發證機關備案，其目的即為行政監督。
行政備案的適用要考慮目標實現的可能性、效率性和相對人的負擔等因素。反觀《征求意見稿》第10條的備案適用，首先備案的目的比較模糊，無法辨別是為了追蹤監督經營企業或監督養殖戶履行強制免疫責任，況且，在信息技術高速發展的今天，應該有更便捷的監督方式。其次，《征求意見稿》第10條第2款同時要求養殖戶應保存強免制品的采購、貯存、使用記錄以備查，它與第1款備案制度的立法目的相同，這將導致因程序繁復而效率低下。最后，最關鍵的是，不區分規模大小一律要求主動備案，無疑將增加養殖戶的負擔。《征求意見稿》的修訂目的是規范生物制品的經營和管理行為，其具體監管可以運用行政檢查、行政調查等方法實現，不應以規范性文件形式強行要求養殖戶履行相關義務。
《征求意見稿》第10條第2款規定了養殖戶的采購、貯存、使用記錄義務；第11條第1款規定了生產、經營企業的貯存、銷售、冷鏈運輸記錄義務。因此，無論從事前企業經營監督的角度，還是從事后養殖戶信息備查的角度看，意見稿都設置了嚴格的記錄保存程序，保證了相關信息的可獲得性。此時，再額外要求養殖戶主動向政府備案，顯得累贅，且不合時宜。畢竟，市場化改革的方向已定，弱化行政干預是必然趨勢。故此，筆者建議刪除10條第1款，保留第2款。這也是從規范意義上限制行政備案的適用范圍，減輕行政相對人的負擔。
（作者系法學博士，武漢大學法學院講師）