《城鎮(zhèn)排水許可管理辦法（征求意見稿）》修改建議
□特約撰稿 杜寅
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部近日發(fā)布《城鎮(zhèn)排水許可管理辦法（征求意見稿）》（簡稱征求意見稿）公開征求意見。意見反饋截止時間為2020年9月2日。征求意見稿實施“分類管理”，按照排放污染物對城鎮(zhèn)排水設(shè)施影響大小，將排水戶分為重要、重點、一般3類，既強(qiáng)化對重要排水戶的管理，又對排水設(shè)施影響較低的排水戶（數(shù)量約占排水戶總量90%），規(guī)定可以采取抽查的方式進(jìn)行現(xiàn)場核查，簡化審批程序、提高服務(wù)效率，很有意義。
過去，城鎮(zhèn)排水涉及污水排放，與生態(tài)環(huán)境主管部門水污染防治職權(quán)形成交叉重疊。依據(jù)《排污許可管理辦法（試行）》，城鎮(zhèn)排污企業(yè)水污染排放實行雙許可制，即需要同時向城鄉(xiāng)建設(shè)部門申請排水許可與向生態(tài)環(huán)境部門申請排污許可。兩類許可在職權(quán)、程序、內(nèi)容、執(zhí)法中存在重疊、交叉。但此次征求意見稿對排污問題進(jìn)行了回應(yīng)，比如第21條規(guī)定重點排污單位名錄排水戶的自動監(jiān)測設(shè)備要與生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)；第33條規(guī)定排水戶未按照排水許可證的要求排水的可將有關(guān)情況通知生態(tài)環(huán)境主管部門。但這種協(xié)調(diào)性規(guī)定還不能充分滿足實踐的要求，筆者認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)行修改完善。
其一，要對排水許可與排污許可的程序進(jìn)行協(xié)調(diào)性規(guī)定。建議參照入河排污口管理與環(huán)境影響評價程序的地方實踐，將排污許可證的獲得作為排水許可申請的前置程序。實踐中存在部分行業(yè)排污單位僅取得排水許可證而未取得排污許可證情形。這種情形的出現(xiàn)源于兩類許可程序鏈接性不足。建議在排水許可證申請材料中增加排污許可相關(guān)材料，對未提交排污許可申請材料的，城鎮(zhèn)排水主管部門應(yīng)告知其補(bǔ)充排污許可材料。
其二，要對排水許可與排污許可的內(nèi)容進(jìn)行協(xié)調(diào)性規(guī)定。排水許可與排污許可的最重要內(nèi)容是污染物排放管理。但實踐中排污許可與排水許可管理所依據(jù)的排放標(biāo)準(zhǔn)并不一致。生態(tài)環(huán)境部公布的水污染排放標(biāo)準(zhǔn)多達(dá)58種，而排水許可所依據(jù)的《污水排入城鎮(zhèn)下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T31962-2015），僅規(guī)定了46種有害物質(zhì),且兩者中的PH值、化學(xué)需氧量（COD）、懸浮物、氨氮、總氮、總磷、六價鉻等存在重疊。征求意見稿第21條的規(guī)定旨在協(xié)調(diào)部門間數(shù)據(jù)共享，以便于生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管。但由于所依據(jù)排污標(biāo)準(zhǔn)不同，排水實施監(jiān)管數(shù)據(jù)并不能真正服務(wù)于生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管。排水管理的目的之一，是將生活污水統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)公共污水處理設(shè)施。實踐中存在因納管污水不達(dá)標(biāo)而導(dǎo)致污水處理設(shè)施排污不達(dá)標(biāo)問題。其中的癥結(jié)在于排水管理與排污管理因標(biāo)準(zhǔn)差異而未在管理上形成合力。因此，建議排水管理所依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)逐漸向排污標(biāo)準(zhǔn)靠攏，對標(biāo)準(zhǔn)中的共性內(nèi)容和差異內(nèi)容應(yīng)區(qū)別對待。
其三，要對排水許可與排污許可的執(zhí)法進(jìn)行協(xié)調(diào)性規(guī)定。征求意見稿第33條規(guī)定的對違反許可內(nèi)容排放污水的行政處罰，與《排污許可管理辦法（試行）》第58條規(guī)定的違反排污許可證的行政處罰在實踐中存在競合。即排水單位違反許可內(nèi)容排污時，一個行為可能面臨兩個行政處罰。依照《中華人民共和國行政處罰法》第24條確定的“一事不再罰”原則，對違反排水許可內(nèi)容的處理需要根據(jù)相應(yīng)情形針對性的適用“一事不再罰”原則。換句話說，該規(guī)定涉及兩個執(zhí)法部門之間的溝通問題，否則易導(dǎo)致行政處罰過程中違反“一事不再罰”原則。因此，建議在第三章“管理與監(jiān)督”章中增加有關(guān)生態(tài)環(huán)境主管部門與城鎮(zhèn)排水主管部門聯(lián)合執(zhí)法內(nèi)容，以減輕在行政處罰環(huán)節(jié)的信息溝通壁壘。
（作者為寧波大學(xué)法學(xué)院、寧波大學(xué)東海研究院講師）