一、 引言
國家監(jiān)察體制改革前，由于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪案件不具有管轄權(quán)，偵查機(jī)關(guān)職能管轄（以下簡稱“偵查管轄”）是指不同系統(tǒng)的偵查機(jī)關(guān)（公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍隊(duì)保衛(wèi)部門、監(jiān)獄等偵查機(jī)關(guān)）之間以及同一系統(tǒng)內(nèi)偵查機(jī)關(guān)之間在受理刑事案件方面的分工。國家監(jiān)察體制改革后，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)被賦予調(diào)查職務(wù)犯罪案件的權(quán)限，偵查管轄還涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)（主要是公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)）之間在受理刑事案件上的分工。對關(guān)聯(lián)案件的調(diào)查（偵查），則涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能管轄（以下簡稱“監(jiān)察管轄”）與偵查管轄的銜接。并且，由于監(jiān)察管轄原則與審判管轄原則存在差異，監(jiān)察管轄與起訴管轄、審判管轄需要有相應(yīng)的銜接程序。監(jiān)察管轄的范圍、監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件的管轄規(guī)則、監(jiān)察管轄原則、監(jiān)察管轄與審判管轄的銜接程序這四者具有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等偵查機(jī)關(guān)在受理刑事案件方面的分工，不同監(jiān)察機(jī)關(guān)之間在監(jiān)察管轄權(quán)的職權(quán)劃分，并對職務(wù)犯罪案件的調(diào)查、起訴、審判之間的管轄銜接產(chǎn)生影響。
《監(jiān)察法》及其配套法規(guī)雖對有關(guān)監(jiān)察管轄的問題作了相應(yīng)規(guī)定，但規(guī)定的內(nèi)容不夠具體明確，缺乏體系性和可操作性，存在需要完善之處。目前，也有關(guān)于監(jiān)察管轄的文獻(xiàn)，但大多數(shù)是研究監(jiān)察管轄與審判管轄的銜接，而未能從體系化的視角研究監(jiān)察管轄，導(dǎo)致相關(guān)研究尚不夠全面、深入。鑒于此，本文對《監(jiān)察法》及其配套法規(guī)中有關(guān)監(jiān)察管轄的內(nèi)容進(jìn)行體系化概括，提出“監(jiān)察管轄制度體系”概念，以對與監(jiān)察管轄有關(guān)的內(nèi)容作體系化研究。監(jiān)察管轄制度體系是規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄事宜的制度總稱，主要包括監(jiān)察管轄的范圍、監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件的管轄規(guī)則、監(jiān)察管轄原則、監(jiān)察管轄與審判管轄的銜接程序這四個(gè)構(gòu)成要素。本文將闡述該體系各構(gòu)成要素的內(nèi)涵、特征、價(jià)值，并對相關(guān)內(nèi)容提出完善建議，以構(gòu)建一個(gè)相對完備的監(jiān)察管轄制度體系。鑒于本文的研究對象包括監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能管轄、監(jiān)察管轄與審判管轄的銜接，涉及的是刑事案件的管轄問題，而監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)違法案件具有完整管轄權(quán)且不涉及與偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的管轄銜接問題，故本文主要研究監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪案件的管轄，對職務(wù)違法行為的管轄問題不予詳述。
二、監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能管轄
（一）監(jiān)察機(jī)關(guān)職能管轄的概念及意義
監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能管轄指的是監(jiān)察機(jī)關(guān)對哪些案件具有管轄權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能管轄決定監(jiān)察機(jī)關(guān)能否對某個(gè)案件立案調(diào)查，解決的是監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等其他機(jī)關(guān)在立案權(quán)上的權(quán)力分工。確立監(jiān)察管轄的范圍具有重要的意義。
首先，它是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)對所有行使公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)察全覆蓋的保障。國家監(jiān)察體制改革前，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員違反政紀(jì)的行為進(jìn)行調(diào)查，對職務(wù)犯罪案件沒有調(diào)查權(quán)。職務(wù)犯罪案件主要是由檢察機(jī)關(guān)管轄。此外，過去公安機(jī)關(guān)管轄的罪名中也包括犯罪主體的身份是國家工作人員或?qū)儆诠毴藛T的罪名，但這些案件過去鮮有被公安機(jī)關(guān)立案偵查的，基本屬于“僵尸”罪名。國家監(jiān)察體制改革后，《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職責(zé)，對公職人員實(shí)施的職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為具有調(diào)查權(quán)，為監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋提供了有力保障。
其次，它有利于規(guī)范監(jiān)察調(diào)查權(quán)的運(yùn)行，防止其超越法定管轄范圍行使調(diào)查權(quán)，以及不依法履職、不作為現(xiàn)象。同時(shí)，也便于監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)在管轄方面的分工，避免出現(xiàn)管轄沖突或管轄缺位，有利于提高權(quán)力運(yùn)行的效率。
最后，它有利于機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位或公民按照監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)各自的職能管轄范圍行使檢舉、控告權(quán)，避免狀告無門現(xiàn)象發(fā)生，也有助于減少信訪舉報(bào)件移送轉(zhuǎn)交環(huán)節(jié)，提升反腐敗和監(jiān)察的高效性。
（二）監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的職務(wù)犯罪案件
《監(jiān)察法》第3條關(guān)于各級監(jiān)察委員會(huì)“依照本法對所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱公職人員）進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，……”的規(guī)定，確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)職能管轄的標(biāo)準(zhǔn)是“人+事”的雙重標(biāo)準(zhǔn)，即凡是公職人員實(shí)施的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，理論上均屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄范圍。從目的解釋角度看，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對公職人員實(shí)施的所有職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為進(jìn)行調(diào)查，是其“對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察”的必然要求。另外，通過對《監(jiān)察法》第3條和第11條進(jìn)行體系解釋發(fā)現(xiàn)，《監(jiān)察法》第11條第2款列舉的“涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)”等7類職務(wù)違法和職務(wù)犯罪并非是監(jiān)察機(jī)關(guān)全部的管轄范圍，而僅是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的重點(diǎn)。為實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員監(jiān)察全覆蓋的改革目的，理論上應(yīng)將《刑法》規(guī)定的犯罪主體是公職人員或可以是公職人員的罪名全部劃轉(zhuǎn)到監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。當(dāng)然，為便于檢察機(jī)關(guān)更好發(fā)揮法律監(jiān)督作用，并考慮到公安機(jī)關(guān)在辦理某些刑事案件的優(yōu)勢，需要保留檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)對部分職務(wù)犯罪案件的管轄權(quán)。
《國家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》（以下簡稱《管轄規(guī)定》）的出臺明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能管轄范圍。根據(jù)《管轄規(guī)定》，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以管轄88個(gè)罪名，包括公職人員實(shí)施的貪污賄賂犯罪案件（17個(gè)）、濫用職權(quán)犯罪案件（15個(gè)）、玩忽職守犯罪案件（11個(gè)）、徇私舞弊犯罪案件（15個(gè)）、重大責(zé)任事故犯罪（11個(gè)）以及公職人員在行使權(quán)力過程中實(shí)施的其他犯罪案件（19個(gè)）共六類。其中，《監(jiān)察法》第11條第3款列舉的“權(quán)力尋租”“利益輸送”這兩類行為構(gòu)成犯罪的，適用受賄罪、行賄罪或?yàn)橛H友非法牟利罪等有關(guān)規(guī)定；“浪費(fèi)國家資財(cái)”這類行為構(gòu)成犯罪的，適用貪污罪、徇私舞弊低價(jià)折股出售國有資產(chǎn)罪。在這88個(gè)罪名中，有的是監(jiān)察機(jī)關(guān)專屬管轄的罪名，有的則是與公安機(jī)關(guān)共管的罪名。在這88個(gè)罪名之外，監(jiān)察機(jī)關(guān)還與檢察機(jī)關(guān)共管一些罪名。
1.監(jiān)察機(jī)關(guān)專屬管轄的罪名
根據(jù)《管轄規(guī)定》，在88個(gè)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的罪名中，55個(gè)屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)專屬管轄的罪名。通過與過去檢察機(jī)關(guān)管轄的罪名進(jìn)行比對發(fā)現(xiàn)，這55個(gè)罪名有45個(gè)是從檢察機(jī)關(guān)過去管轄的58個(gè)罪名中劃轉(zhuǎn)而來，分別是貪污賄賂罪（14個(gè)），瀆職罪（30個(gè)），侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪（1個(gè)，報(bào)復(fù)陷害罪）；另外10個(gè)專屬管轄罪名是從公安機(jī)關(guān)過去管轄的罪名劃轉(zhuǎn)而來，分別是濫用職權(quán)犯罪案件5個(gè)（國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員濫用職權(quán)罪；挪用特定款物罪；非法剝奪公民宗教信仰自由罪；侵犯少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣罪；打擊報(bào)復(fù)會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)人員罪）；徇私舞弊犯罪案件3個(gè)（徇私舞弊低價(jià)折股、出售國有資產(chǎn)罪，非法經(jīng)營同類營業(yè)罪，為親友非法牟利罪）；玩忽職守案件2個(gè)（國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員失職罪，簽訂、履行合同失職被騙罪）。
2.監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)共管的罪名
在88個(gè)監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的罪名中，除專屬管轄的55個(gè)罪名外，剩余的33個(gè)罪名由監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)共管，包括：公職人員在行使公權(quán)力過程中發(fā)生的重大責(zé)任事故犯罪案件（11個(gè)），公職人員在行使公權(quán)力過程中實(shí)施的其他犯罪案件（19個(gè)），以及貪污賄賂類犯罪中的“非國家工作人員受賄罪”“對非國家工作人員行賄罪”“對外國公職人員、國際公共組織官員行賄罪”等3個(gè)罪名。這33個(gè)罪名的一個(gè)共性是對犯罪主體的身份沒有要求，存在犯罪主體是公職人員或非公職人員的可能。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)一般是對公職人員利用職權(quán)實(shí)施的職務(wù)犯罪案件或非公職人員參與的“對合犯”案件（例如，行賄罪，對單位行賄罪）進(jìn)行調(diào)查，不對僅有非公職人員實(shí)施的犯罪進(jìn)行調(diào)查。因此，對于上述罪名，若犯罪主體是公職人員，由監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄；若犯罪主體是公職人員以外的其他人員，則由公安機(jī)關(guān)管轄。在具體個(gè)案中，由于被調(diào)查人的身份總是特定的，不可能既是公職人員又是非公職人員，因而不會(huì)造成監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)之間的管轄沖突。
3.監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)共管的罪名
由前文分析可知，檢察機(jī)關(guān)過去管轄的58個(gè)罪名中，只有46個(gè)被劃轉(zhuǎn)到監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，因而，還有12個(gè)罪名沒有劃轉(zhuǎn)。這12個(gè)罪名中，有的罪名的犯罪主體身份要求是司法工作人員，有的犯罪主體身份雖然未限于國家工作人員，但對犯罪主體身份是國家機(jī)關(guān)工作人員或司法工作人員實(shí)施的同種犯罪處以加重處罰。實(shí)踐中，上述12個(gè)罪名以及濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪的犯罪主體身份是司法工作人員的情形比較常見。由檢察機(jī)關(guān)對這14個(gè)罪名立案偵查，主要是“基于工作的便利性和實(shí)效性”，也有助于維護(hù)檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)威性。為此，2018年修訂的《刑事訴訟法》保留了檢察機(jī)關(guān)部分偵查權(quán)，其第19條第2款規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對在訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，“可以”立案偵查。根據(jù)針對公權(quán)力機(jī)關(guān)的“法無授權(quán)不可為原則”，若這些犯罪行為不是檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的，或者犯罪主體的身份不是司法工作人員，則檢察機(jī)關(guān)無管轄權(quán)。因此，檢察機(jī)關(guān)對上述14個(gè)罪名的管轄并非專屬管轄。由于司法工作人員同時(shí)也是公職人員，這14個(gè)罪名顯然也是監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄范圍，屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)共管的罪名。實(shí)踐中，已出現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)對司法工作人員涉嫌檢察機(jī)關(guān)可以偵查的罪名采取留置措施的情形。
（三）監(jiān)察機(jī)關(guān)職能管轄制度的完善
如前文所述，監(jiān)察機(jī)關(guān)專屬管轄的罪名以及與公安機(jī)關(guān)共管的罪名為88個(gè)，與檢察機(jī)關(guān)共管罪名14個(gè)，其中2個(gè)屬于88個(gè)之列，因而，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)管轄的罪名為100個(gè)，占《刑法》規(guī)定的486個(gè)罪名總數(shù)近五分之一。并且，《管轄規(guī)定》將“權(quán)力尋租”“利益輸送”“浪費(fèi)國家資財(cái)”行為構(gòu)成犯罪的適用貪污賄賂或?yàn)^職犯罪，幾乎將公職人員實(shí)施的所有職務(wù)犯罪行為納入管轄范圍，有助于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)對行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公，這種全覆蓋最終有助于強(qiáng)化黨對反腐敗的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，也應(yīng)看到，現(xiàn)有關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)職能管轄的制度存在一些需要改進(jìn)完善之處。
第一，《管轄規(guī)定》的適用對象僅為“國家監(jiān)察委員會(huì)”而非各級監(jiān)察機(jī)關(guān)，盡管地方各級監(jiān)察機(jī)關(guān)均按照該規(guī)定行使管轄職責(zé)，但其理論上無法成為確定地方各級監(jiān)察機(jī)關(guān)職能管轄范圍的依據(jù)。并且，該規(guī)定作為一個(gè)內(nèi)部文件確定監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄范圍，并將過去《刑事訴訟法》規(guī)定的公安機(jī)關(guān)管轄的部分案件納入監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍，與《刑事訴訟法》第19條關(guān)于“刑事案件的偵查由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行，法律另有規(guī)定的除外”這一規(guī)定不符。建議將《管轄規(guī)定》上升為法律，適用對象為各級監(jiān)察機(jī)關(guān)。
第二，由于“權(quán)力尋租”“利益輸送”“浪費(fèi)國家資財(cái)”行為在《刑法》中并無對應(yīng)的單個(gè)罪名或罪類，在《刑法》尚未修改的情形下，《管轄規(guī)定》作為一個(gè)內(nèi)部規(guī)定將這三類行為直接適用于貪污賄賂罪、徇私舞弊罪有關(guān)規(guī)定，不符合《立法法》第8條關(guān)于“犯罪和刑罰”事項(xiàng)只能制定法律的規(guī)定。為實(shí)現(xiàn)《監(jiān)察法》與《刑法》的銜接，建議修改《刑法》有關(guān)規(guī)定，設(shè)定“權(quán)力尋租”“利益輸送”“浪費(fèi)國家資財(cái)”行為適用于《刑法》分則相應(yīng)罪名的條件。
第三，《管轄規(guī)定》未將犯罪主體身份是或可以是國家（機(jī)關(guān)）工作人員等公職人員在行使公權(quán)力中實(shí)施的某些常見犯罪納入監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍，不利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員行使公權(quán)力的監(jiān)察全覆蓋。①鑒于司法工作人員等公職人員濫用職權(quán)實(shí)施誣告陷害罪、非法侵入住宅罪的情形較多，可以考慮將這兩個(gè)罪名作為監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)共管的罪名。②鑒于包庇、縱容黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪，與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查處的黑惡勢力“保護(hù)傘”行為在性質(zhì)上相似，這種罪名由監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，能讓其更好履行“打傘”職責(zé)。當(dāng)然，由于實(shí)施這種犯罪的公職人員通常與組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加黑社會(huì)性質(zhì)組織罪的犯罪嫌疑人是共犯，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查包庇、縱容黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪時(shí)，可根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定的“監(jiān)察為主”原則，必要時(shí)要求公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助。③由于“故意泄露國家秘密罪”“挪用特定款物罪”“打擊報(bào)復(fù)會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)人員罪”，以及玩忽職守犯罪案件中的“過失泄露國家秘密罪”的犯罪主體身份存在是公職人員的可能性，將上述4個(gè)罪名作為監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)共管罪名，更符合監(jiān)察法，且與《管轄規(guī)定》確定共管罪名的標(biāo)準(zhǔn)相一致。
第四，對于監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施了侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利的犯罪，由誰來調(diào)查，《管轄規(guī)定》沒有規(guī)定。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)不是司法機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員不是司法工作人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員在行使公權(quán)力過程中實(shí)施的刑訊逼供、暴力取證、虐待被監(jiān)管人等侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利的行為，無法構(gòu)成犯罪，檢察機(jī)關(guān)無法對其進(jìn)行偵查，只能構(gòu)成職務(wù)違法，由監(jiān)察機(jī)關(guān)自身調(diào)查，這不利于遏制監(jiān)察人員濫權(quán)行為。為此，建議修改《刑法》，將監(jiān)察人員增加為侵犯公民人身、民主權(quán)利犯罪的犯罪主體，并由檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察人員實(shí)施的這類犯罪進(jìn)行偵查，以強(qiáng)化對監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力的外部監(jiān)督制約。
三、監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件的管轄規(guī)則
由于現(xiàn)有法規(guī)已明確監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)各自的案件管轄范圍，因此，對于單一犯罪類型，容易確定管轄機(jī)關(guān)。然而，實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的職務(wù)犯罪案件有時(shí)同時(shí)存在其他機(jī)關(guān)管轄的犯罪類型，或其他機(jī)關(guān)在辦理直接受理的刑事案件也可能會(huì)涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的職務(wù)犯罪行為。這類案件可統(tǒng)稱為“監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件”。對于這類關(guān)聯(lián)案件應(yīng)有相應(yīng)的管轄規(guī)則，以避免管轄沖突或因各機(jī)關(guān)相互推諉造成對某個(gè)或某些罪名的管轄缺位。
（一）監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件管轄規(guī)則的確立標(biāo)準(zhǔn)
監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件管轄規(guī)則的確立，應(yīng)體現(xiàn)監(jiān)察工作和職務(wù)犯罪案件的特點(diǎn)，應(yīng)滿足如下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)：第一，由于國家監(jiān)察體制改革的目的之一是“建立黨領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作機(jī)構(gòu)”，為實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)，監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件管轄規(guī)則應(yīng)確保監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查中發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。第二，監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件的管轄規(guī)則應(yīng)減少案件線索的移轉(zhuǎn)，保障案件調(diào)查（偵查）的效率，有助于案件與案件之間的證據(jù)分享，促進(jìn)真相的查明。第三，應(yīng)盡量遵循關(guān)聯(lián)案件中各罪名所涉及的管轄機(jī)關(guān)的管轄權(quán)限，不得濫用并案調(diào)查。第四，由于監(jiān)察調(diào)查程序不同于刑事訴訟程序，監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件的管轄規(guī)制應(yīng)確保案件調(diào)查（偵查）符合這兩種程序，并有助于保障被調(diào)查人在監(jiān)察調(diào)查程序和刑事偵查程序中分別所享有的合法權(quán)利，尤其是被調(diào)查人在被偵查期間所享有的獲得律師幫助的權(quán)利。
（二）現(xiàn)有監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件的管轄規(guī)則
監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件主要包括以下兩類：第一類被調(diào)查人同時(shí)涉嫌職務(wù)犯罪，又涉嫌其他機(jī)關(guān)管轄的犯罪行為；第二類被調(diào)查人與非公職人員共同實(shí)施的職務(wù)犯罪。對于第二類關(guān)聯(lián)案件的管轄，根據(jù)《管轄規(guī)定》第12、第21條，監(jiān)察機(jī)關(guān)對“對合犯”中可能存在非公職人員實(shí)施的犯罪，如行賄罪、單位行賄罪、對有影響力的人行賄罪、對單位行賄罪、介紹賄賂罪、單位行賄罪，有專屬管轄權(quán)，不存在與其他機(jī)關(guān)的管轄銜接。與之對照的是，對于第一類關(guān)聯(lián)案件的管轄，較為復(fù)雜，涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)職能管轄與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等其他偵查機(jī)關(guān)職能管轄的分工與銜接，以及因監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序的差異造成的程序轉(zhuǎn)換、權(quán)利保障差異、并案審查起訴等問題。目前，對于第一類關(guān)聯(lián)案件的管轄，《監(jiān)察法》第34條確立了“監(jiān)察為主”管轄原則，即“一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會(huì)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助。”然而，該條款關(guān)于“監(jiān)察為主”管轄原則的規(guī)定較為抽象，需要結(jié)合相關(guān)配套法規(guī)闡釋其內(nèi)涵。
1.“監(jiān)察為主”管轄原則的內(nèi)涵
《監(jiān)察法》第34條是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)職能管轄范圍的特別規(guī)定，賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件中對職能管轄范圍之外的案件的調(diào)查權(quán)和取證主體資格。根據(jù)該條款的文義，“監(jiān)察為主”管轄原則僅在一般情況下適用，而并非適用于所有監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件。《管轄規(guī)定》第19條在堅(jiān)持“監(jiān)察為主”管轄原則的前提下，增加了國家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院、公安部等機(jī)關(guān)協(xié)商解決管轄問題的程序。此外，《中央紀(jì)委國家監(jiān)委立案相關(guān)工作程序規(guī)定（試行）》第24條規(guī)定，中央紀(jì)委國家監(jiān)委在審查調(diào)查違紀(jì)、涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件過程中，發(fā)現(xiàn)被審查調(diào)查人還涉嫌其他機(jī)關(guān)管轄的違法犯罪，可以根據(jù)情況采取“并案調(diào)查”和“分案調(diào)查”兩種模式處理。
根據(jù)上述法規(guī)，“監(jiān)察為主”管轄原則包括兩層內(nèi)涵：（1）對于監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件一般采取“監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助”模式。（2）在特定情形下，對于監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件可以采取監(jiān)察機(jī)關(guān)、其他機(jī)關(guān)“分案調(diào)查”模式，監(jiān)察機(jī)關(guān)在其中發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，確保案件并案審查起訴。
2.確立“監(jiān)察為主”管轄原則的必要性
對于 “監(jiān)察為主”管轄原則，有學(xué)者認(rèn)為，它不僅與長期的管轄實(shí)踐和相關(guān)規(guī)范相沖突，還因違背一般管轄規(guī)律會(huì)造成實(shí)踐中的困難，應(yīng)主張采用“主罪為主”管轄原則或出臺相應(yīng)的法規(guī)。筆者對此持不同意見。盡管“主罪為主”管轄原則有利于發(fā)揮主罪管轄機(jī)關(guān)在偵查中的主導(dǎo)作用，且有助于發(fā)揮各管轄機(jī)關(guān)在辦理各自管轄案件方面的優(yōu)勢，然而，該原則也存在一些不符合司法實(shí)踐的局限性。其一，確定主罪、次罪不符合調(diào)查（偵查）階段的認(rèn)識規(guī)律，原因是諸多案件在偵查階段，各種證據(jù)均未完全浮出水面，案件剛剛啟動(dòng)偵查，僅僅靠舉報(bào)和案件來源難以判斷案件的主罪、次罪。其二，主罪、次罪的判斷缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，加之主罪、次罪之間有時(shí)會(huì)轉(zhuǎn)換，給判斷孰是主罪、孰是次罪造成操作難題。其三，即便能判斷主罪、次罪，但由于該判斷作出時(shí)案件通常已偵查一段時(shí)間,此時(shí)，次罪管轄機(jī)關(guān)將構(gòu)成主罪的案卷移送主罪管轄機(jī)關(guān)，一方面“容易造成偵查資源浪費(fèi)，甚至?xí)斐蓚刹楣茌犑杪瑢?dǎo)致放縱犯罪的危險(xiǎn)”；另一方面，次罪管轄機(jī)關(guān)此前對主罪的偵查還面臨因越權(quán)管轄、取證主體不適格造成所收集的證據(jù)無效的風(fēng)險(xiǎn)。為彌補(bǔ)“主罪為主”管轄原則的局限性，《人民檢察院訴訟規(guī)則》在“主罪為主”管轄原則的基礎(chǔ)上，確立了檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的“并案處理”管轄原則,即 “并案處理有利于查明案件事實(shí)和訴訟進(jìn)行的，可以在職責(zé)范圍內(nèi)對相關(guān)犯罪案件并案處理。”
《監(jiān)察法》第34條對監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件采取的“監(jiān)察為主”管轄原則，一定程度上承繼了檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪關(guān)聯(lián)案件的“并案處理”管轄原則，是基于職務(wù)犯罪案件的特點(diǎn)及監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)定位確立的，有其必要性和可操作性。
首先，它符合黨和國家自我監(jiān)督的需要。職務(wù)犯罪案件主體身份特殊，犯罪手段隱蔽，案件內(nèi)容涉及大量國家秘密、國家安全和國家利益，由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查為主，是黨和國家自我監(jiān)督的一種方式，除了查清違法犯罪問題外，還可通過深入細(xì)致的思想政治工作去感化被調(diào)查人，促使其講清問題、認(rèn)識措施，體現(xiàn)“懲前毖后、治病救人”的精神。
其次，它有利于貫徹“紀(jì)在法前”和“黨管干部”原則。職務(wù)犯罪案件的犯罪主體身份大多數(shù)是黨員，黨員構(gòu)成犯罪的必違紀(jì)。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公，對監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，可對涉嫌犯罪的黨員先行黨內(nèi)違紀(jì)審查，符合“紀(jì)在法前”和“黨管干部”原則，有利于強(qiáng)化黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。
再次，監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件并案調(diào)查，減少了案件線索在不同機(jī)關(guān)移送，有利于提升案件調(diào)查效率；對某些關(guān)聯(lián)案件采取“分案調(diào)查”模式，監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，又可發(fā)揮各管轄機(jī)關(guān)的辦案優(yōu)勢，同時(shí)有助于解決關(guān)聯(lián)案件中證據(jù)共享的問題，有利于案件真相的查明。
最后，不同于“主罪為主”管轄原則，“監(jiān)察為主”管轄原則是根據(jù)案件是否存在監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的罪名確定是否由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，這一判斷標(biāo)準(zhǔn)簡單易行，具有較強(qiáng)可操作性。
3.“監(jiān)察為主”原則的局限性
“監(jiān)察為主”管轄原則同時(shí)也存在一定的局限性。首先，目前立法僅規(guī)定對于監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件，“一般”以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，而沒有明確哪些情形下監(jiān)察機(jī)關(guān)對關(guān)聯(lián)案件可以并案調(diào)查。一旦該原則被濫用，則容易架空其他機(jī)關(guān)的合法管轄權(quán)。其次，由于被調(diào)查人涉嫌監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的職務(wù)犯罪在接受監(jiān)察調(diào)查期間無權(quán)委托辯護(hù)人，而涉嫌偵查機(jī)關(guān)管轄的犯罪則有權(quán)在被采取強(qiáng)制措施之日或被第一次訊問后有權(quán)委托辯護(hù)人，故監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件的并案調(diào)查會(huì)使被調(diào)查人（犯罪嫌疑人）在被偵查機(jī)關(guān)調(diào)查時(shí)無法獲得獲得律師幫助的法定權(quán)利。再次，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理非職務(wù)違法犯罪案件，面臨辦案專業(yè)能力不足的問題，難以保障案件辦理質(zhì)量。最后，由于監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序的差異，“分案調(diào)查”模式存在如何實(shí)現(xiàn)兩種程序的銜接、如何保障被調(diào)查人在偵查階段獲得律師幫助權(quán)利、如何并案審查起訴等程序難題。為克服上述局限，有必要在堅(jiān)持“監(jiān)察為主”管轄原則的基礎(chǔ)上界定“并案調(diào)查”“分案調(diào)查”各自的適用情形、設(shè)定相應(yīng)的銜接程序，構(gòu)建體系化的監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件管轄規(guī)則。
（三）監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件管轄規(guī)則體系的構(gòu)建
1.“并案調(diào)查”的適用情形
首先，并案調(diào)查應(yīng)堅(jiān)持必要性原則，僅在有利于查明案件真相時(shí)才能適用并案調(diào)查。其次，并案調(diào)查應(yīng)限定適用的案件類型。由于檢察機(jī)關(guān)管轄的罪名同時(shí)也是監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)管轄的罪名，監(jiān)察機(jī)關(guān)對這些罪名并案調(diào)查不涉及對檢察機(jī)關(guān)職能管轄范圍的突破，故并案調(diào)查適用的案件類型宜為監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件中發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人還涉嫌檢察機(jī)關(guān)可以偵查的罪名或案件線索，或者檢察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件中發(fā)現(xiàn)涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的案件線索。最后，為慎重、穩(wěn)妥適用并案調(diào)查，并案調(diào)查的適用應(yīng)在監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)協(xié)商的基礎(chǔ)上確定。
2.“分案調(diào)查”的適用情形及相應(yīng)銜接程序
現(xiàn)有法規(guī)未明確哪些情形下監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件適用“分案調(diào)查”模式。根據(jù)法律明確原則，有必要對“分案調(diào)查”模式的適用條件予以明確。由于公安機(jī)關(guān)辦理的案件大多不是職務(wù)犯罪案件，專業(yè)性強(qiáng)且需要有相應(yīng)的人力、物力支持，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件中發(fā)現(xiàn)涉及公安機(jī)關(guān)管轄的罪名，宜采取“分案調(diào)查”模式，這有利于保障被調(diào)查人在刑事訴訟程序中的權(quán)利，同時(shí)可發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)各自的辦案優(yōu)勢。為避免“分案調(diào)查”帶來的證據(jù)分享不暢、移送審查起訴進(jìn)度不一致的弊端，監(jiān)察機(jī)關(guān)在其中應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)作用，實(shí)現(xiàn)“監(jiān)察為主”目的。為解決“分案調(diào)查”模式下監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序的銜接、被調(diào)查人的權(quán)利保障、并案審查起訴問題，筆者根據(jù)實(shí)證調(diào)研，并結(jié)合監(jiān)察程序、刑事訴訟程序的特點(diǎn)，為“分案調(diào)查”設(shè)置如下銜接程序：
監(jiān)察機(jī)關(guān)對涉嫌A罪名的被調(diào)查人依法進(jìn)行立案調(diào)查并采取留置措施。留置期間，監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人同時(shí)涉嫌公安機(jī)關(guān)管轄的罪名B，協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)對被調(diào)查人涉嫌的罪名B進(jìn)行偵查。由于被調(diào)查人在留置期間無權(quán)委托律師介入，公安機(jī)關(guān)偵查人員可以依法對被調(diào)查人涉嫌的B罪名進(jìn)行初查，將被調(diào)查人作為證人，對被調(diào)查人涉嫌的B罪名進(jìn)行詢問。監(jiān)察機(jī)關(guān)對被調(diào)查人涉嫌的A罪名調(diào)查終結(jié)時(shí)，公安機(jī)關(guān)對被調(diào)查人涉嫌的B罪名通常尚未偵查終結(jié)，此時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送給檢察機(jī)關(guān)的起訴意見書在列明被調(diào)查人涉嫌A罪名的事實(shí)及證據(jù)的基礎(chǔ)上，應(yīng)載明被被調(diào)查人同時(shí)涉嫌B罪名，可使用諸如“被調(diào)查人同時(shí)涉嫌B罪名，目前正在偵辦中”的表述，而無需列舉具體證據(jù)。監(jiān)察機(jī)關(guān)解除留置措施、將案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴后，且檢察機(jī)關(guān)對被調(diào)查人（犯罪嫌疑人）采取刑事強(qiáng)制措施之日起，公安機(jī)關(guān)偵查人員可在看守所內(nèi)依法對被調(diào)查人（犯罪嫌疑人）進(jìn)行第一次訊問，并告知其有權(quán)委托辯護(hù)人。公安機(jī)關(guān)對被調(diào)查人涉嫌的B罪名偵查終結(jié)后，將起訴意見書移送檢察機(jī)關(guān)，同時(shí)將起訴意見書副本抄送監(jiān)察機(jī)關(guān)。為確保并案審查起訴，需要指定管轄的，上級檢察機(jī)關(guān)、法院應(yīng)將被調(diào)查人涉嫌的A罪名、B罪名一并指定管轄給同一個(gè)檢察機(jī)關(guān)，由其對監(jiān)察機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)分別移送的案卷材料并案審查起訴，同級法院對該案件并案審判。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為，案件需要補(bǔ)充調(diào)查或補(bǔ)充偵查的，應(yīng)當(dāng)分別退回監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查或偵查。
上述關(guān)于“分案調(diào)查、并案審查起訴”模式的銜接程序，遵循了《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》等法律法規(guī)，保障了被調(diào)查人在第一次被偵查機(jī)關(guān)訊問后委托辯護(hù)人的權(quán)利，并能實(shí)現(xiàn)并案審查起訴、審判，既體現(xiàn)了“監(jiān)察為主”管轄原則，遵循了監(jiān)察機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)各自的職能管轄范圍，且有利于發(fā)揮各自的辦案優(yōu)勢。
四、監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄原則
監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能管轄解決的是監(jiān)察機(jī)關(guān)作為一個(gè)整體在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件方面的分工。監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄原則（以下簡稱“監(jiān)察管轄原則”）是規(guī)范監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部不同監(jiān)察機(jī)關(guān)之間對監(jiān)察職能管轄案件的職權(quán)劃分的制度規(guī)范。監(jiān)察管轄原則是監(jiān)察機(jī)關(guān)職能管轄的下位概念。《監(jiān)察法》第16、17條規(guī)定了三類監(jiān)察管轄原則，分別是：一般管轄原則、提級管轄原則、指定管轄原則。
（一）一般管轄原則：級別管轄與地域管轄
《監(jiān)察法》第16條第1款規(guī)定：“各級監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限管轄本轄區(qū)內(nèi)本法第十五條規(guī)定的人員所涉監(jiān)察事項(xiàng)。”這是監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察對象所涉監(jiān)察事項(xiàng)的一般管轄原則，可概括為“級別管轄”與“地域管轄”相結(jié)合的原則，即對本轄區(qū)內(nèi)且屬于本級監(jiān)察機(jī)關(guān)干部管理權(quán)限的監(jiān)察對象進(jìn)行監(jiān)察。
1. 級別管轄
《監(jiān)察法》第16條第1款規(guī)定的“管理權(quán)限”就是干部管理權(quán)限。對于干部管理權(quán)限的內(nèi)容是什么，《監(jiān)察法》并未有明確規(guī)定。實(shí)踐中，由于紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，各級監(jiān)察機(jī)關(guān)的干部管理權(quán)限是根據(jù)同級紀(jì)委的管理權(quán)限來確定的。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第7條規(guī)定，“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作實(shí)行分級負(fù)責(zé)制”，將“紀(jì)委監(jiān)委”作為一體，規(guī)定各級紀(jì)委監(jiān)委的干部管理權(quán)限。簡單說來，國家監(jiān)委管轄對象是中管干部，省級監(jiān)委管轄對象是省管干部，市級監(jiān)委管轄市管干部，縣級監(jiān)委管轄縣管及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）干部。
2. 地域管轄
由于國家監(jiān)委是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，管轄對象為全國各地的中管干部，適用級別管轄原則即可，沒有適用地域管轄原則的必要。然而，對于省級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)，則需要同時(shí)適用級別管轄和地域管轄原則，原因是根據(jù)干部管理權(quán)限只能確定由某一層級的監(jiān)委立案調(diào)查，還需要再根據(jù)地域管轄原則，確定由具體某地的同層級監(jiān)委管轄。《監(jiān)察法》第16條未明確地域管轄原則究竟是指違法犯罪的發(fā)生地、被調(diào)查人的居住地還是工作單位所在地。刑事審判、偵查采取的是以“犯罪地為主、被告人居住地為輔”的地域管轄原則。國家監(jiān)察體制改革前，檢察機(jī)關(guān)對國家工作人員職務(wù)犯罪案件實(shí)行的地域管轄原則則是以犯罪嫌疑人的工作單位所在地為主。實(shí)踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的也是“被調(diào)查人工作單位所在地”的地域管轄原則，這具有合理性和可行性，理由如下：第一，它與檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪案件的地域管轄原則相符，具有實(shí)踐基礎(chǔ)。第二，職務(wù)犯罪是以單位工作人員的身份進(jìn)行的犯罪活動(dòng)，犯罪主體的身份依附于單位，確立以被調(diào)查人單位所在地的地域管轄原則，符合職務(wù)犯罪發(fā)生的條件，也有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)向其所在單位調(diào)查、取證。反之，由于公職人員，尤其是高級領(lǐng)導(dǎo)干部，有時(shí)是異地任職，存在居住地與工作單位所在地不在一個(gè)地方的情形，或者居住地與犯罪行為的實(shí)施沒有直接關(guān)聯(lián)，若以居住地的監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行立案調(diào)查，不利于調(diào)查取證。第三，不同于普通刑事案件，職務(wù)犯罪案件潛伏期一般較長，被調(diào)查人的職務(wù)犯罪行為有時(shí)不是在一個(gè)地方實(shí)施的，而是在多個(gè)地方任職時(shí)實(shí)施的。若以被調(diào)查人的犯罪地作為地域管轄條件，則可能存在多個(gè)具有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，容易引起管轄爭議。第四，由于干部管理權(quán)限是根據(jù)干部在所在任職單位的級別來確定，確立以被調(diào)查人工作單位所在地的地域管轄，可與級別管轄原則相銜接。
（二）特殊管轄原則：提級管轄與指定管轄
《監(jiān)察法》在第16條第1款還規(guī)定了提級管轄原則、指定管轄原則這兩種特殊管轄原則，作為一般管轄原則的必要補(bǔ)充。監(jiān)察機(jī)關(guān)的提級管轄是指：“上級監(jiān)察機(jī)關(guān)可以辦理下一級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項(xiàng)，必要時(shí)也可以辦理所轄各級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項(xiàng)。”提級管轄原則的適用有利于突破下級監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件辦理中可能遇到的辦案阻力，提升案件辦理效率和質(zhì)量，同時(shí)也是上級監(jiān)察機(jī)關(guān)對下級監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，有利于防止下級監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)察權(quán)方面不作為、亂作為，是《監(jiān)察法》第10條確立的“國家監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)全國監(jiān)察工作、上級監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)委”這一領(lǐng)導(dǎo)體制的具體體現(xiàn)。
監(jiān)察機(jī)關(guān)的指定管轄，是指根據(jù)上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的指定而確定監(jiān)察事項(xiàng)的管轄機(jī)關(guān)。指定管轄是一般管轄原則的例外或補(bǔ)充。指定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)與被指定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)須是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，否則不能進(jìn)行指定管轄。根據(jù)《監(jiān)察法》第17條第1款，監(jiān)察機(jī)關(guān)的指定管轄分為“向下指定管轄”和“異地指定管轄”兩類，前者是指“上級監(jiān)察機(jī)關(guān)可以將其所管轄的監(jiān)察事項(xiàng)指定下級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄”，后者是指“上級監(jiān)察機(jī)關(guān)可以將下級監(jiān)察機(jī)關(guān)有管轄權(quán)的監(jiān)察事項(xiàng)指定給其他監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄”。
五、監(jiān)察管轄與審判管轄的銜接程序
（一）構(gòu)建監(jiān)察管轄與審判管轄銜接程序的必要性及標(biāo)準(zhǔn)
審判管轄原則是不同審判機(jī)關(guān)對審判職能管轄的職權(quán)劃分規(guī)則。監(jiān)察管轄原則與審判管轄原則存在重要差異。一方面，監(jiān)察級別管轄原則主要是依據(jù)被調(diào)查人的行政級別確定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)，審判層級管轄原則則是根據(jù)案件的類型或重大、復(fù)雜程度確定一審案件的審判機(jī)關(guān)，而犯罪主體（被調(diào)查人）的行政級別與犯罪案件的性質(zhì)或嚴(yán)重復(fù)雜程度并不呈對應(yīng)關(guān)系，另一方面，監(jiān)察地域管轄原則是以“被調(diào)查人工作單位所在地”確定監(jiān)察機(jī)關(guān)，審判地域管轄原則是“以犯罪地或被告人居住地”確立一審審判機(jī)關(guān)，被調(diào)查人工作單位所在地不一定是被調(diào)查人的居住地或?qū)嵤┞殑?wù)犯罪的地點(diǎn)。因此，與偵查管轄原則不同，監(jiān)察管轄原則是根據(jù)監(jiān)察工作的自身特點(diǎn)而非根據(jù)審判管轄原則而設(shè)置的，具有自己的獨(dú)立性。監(jiān)察管轄原則與審判管轄原則的差異決定，職務(wù)犯罪案件的調(diào)查機(jī)關(guān)（監(jiān)察機(jī)關(guān)）與該案件的起訴、審判機(jī)關(guān)通常不在同一層級，從而涉及監(jiān)察管轄與審判管轄的銜接。
兩種管轄的銜接程序的構(gòu)建應(yīng)立足于同時(shí)遵循監(jiān)察管轄原則、審判管轄原則，并應(yīng)符合兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：①有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)三者之間的相互配合，保障案件的辦理效率；②有利于檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)形成一定的制約。
（二）監(jiān)察管轄與審判管轄銜接程序的具體構(gòu)建
本文基于監(jiān)察管轄與審判管轄銜接程序的構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)，在遵循監(jiān)察管轄原則與審判管轄原則的基礎(chǔ)上，構(gòu)建監(jiān)察管轄與審判管轄的銜接程序。
1. 一般監(jiān)察管轄原則下監(jiān)察管轄與審判管轄的銜接程序
假設(shè)涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人張三在被監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查前是A省B市市管干部，工作單位所在地在A省B市。根據(jù)監(jiān)察級別管轄原則和地域管轄原則，張三應(yīng)由A省B市監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查。如果張三涉嫌的職務(wù)犯罪的刑期達(dá)不到判無期徒刑或死刑的標(biāo)準(zhǔn)，也并非是全省或全國影響重大的案件，按照審判層級管轄原則，應(yīng)由B市某區(qū)（縣）（假設(shè)是C區(qū)）的基層法院審判，對應(yīng)的是由C區(qū)檢察機(jī)關(guān)起訴。在這種情形下，該案件的調(diào)查、起訴、審判機(jī)關(guān)不在同一個(gè)層級。為解決三個(gè)機(jī)關(guān)的管轄銜接問題，理論上存在三種方案：第一種方案是B市監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移交C區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)，由其向同級檢察機(jī)關(guān)移送審查起訴。然而，由于C區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)不是該案件的立案機(jī)關(guān)，故其不能直接向同級檢察機(jī)關(guān)移送審查起訴案件。并且，被調(diào)查人張三實(shí)施犯罪的地點(diǎn)或居住地不一定在C區(qū)，C區(qū)審判機(jī)關(guān)對該案件也沒有管轄權(quán)。第二種方案是，B市監(jiān)察機(jī)關(guān)直接將案件移送C區(qū)檢察機(jī)關(guān)審查起訴。這種方案同樣會(huì)存在C區(qū)審判機(jī)關(guān)對案件沒有管轄權(quán)的情形，并且，由于B市監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政層級高于C區(qū)檢察機(jī)關(guān)，不利于發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約。第三種方案是，B市監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移送B市檢察機(jī)關(guān)，B市檢察機(jī)關(guān)經(jīng)與B市審判機(jī)關(guān)（中級人民法院）協(xié)商確定指定C區(qū)檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)分別為案件的起訴、審判機(jī)關(guān)后，將案件移交C區(qū)檢察機(jī)關(guān)，由后者向C區(qū)審判機(jī)關(guān)提起公訴；C區(qū)檢察機(jī)關(guān)在審查起訴階段，若需要退回補(bǔ)充調(diào)查，應(yīng)通過B市檢察機(jī)關(guān)將案件退回B市監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查（具體流程見下圖）。在這種方案中，C區(qū)檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)因?yàn)楸恢付ü茌牐@得對案件的管轄權(quán)。相比于第一、二種方案，第三種方案遵循了審判管轄原則，且由于C區(qū)檢察機(jī)關(guān)是通過B市檢察機(jī)關(guān)而非直接與B市監(jiān)察機(jī)關(guān)對接，一定程度上可降低檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)因?qū)蛹壊町愔萍s監(jiān)察機(jī)關(guān)的難度。
在上述案例中，若張三是C區(qū)區(qū)管干部，涉嫌職務(wù)犯罪的地點(diǎn)在C區(qū)，則由該區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查，則不需要指定檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)管轄，由區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)后，直接向同級檢察機(jī)關(guān)移送審查起訴。若張三A省省管干部或中管干部，則相應(yīng)地由A省監(jiān)察機(jī)關(guān)、國家監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查，案件調(diào)查終結(jié)后，移交同級檢察機(jī)關(guān)審查起訴，由同級檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)協(xié)商指定市級或基層檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)分別負(fù)責(zé)案件的起訴、審判工作。
2. 指定管轄原則下監(jiān)察管轄與審判管轄的銜接程序
上述銜接程序適用于在監(jiān)察調(diào)查階段不涉及指定管轄的案件。在調(diào)查階段涉及指定管轄的案件中，若被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪，需要移送司法機(jī)關(guān)審查起訴，監(jiān)察管轄與審判管轄的銜接程序與一般管轄原則下兩種管轄的銜接程序大致相同，差別在于是移送審查起訴的程序。在指定管轄情形下，由被指定管轄機(jī)關(guān)還是決定指定管轄的機(jī)關(guān)移送審查起訴，需要根據(jù)指定管轄的類型（“向下指定管轄”或“異地指定管轄”），予以分類討論。在“異地指定管轄”模式下，被指定管轄機(jī)關(guān)與原管轄機(jī)關(guān)是同級關(guān)系。采取這種管轄目的大多是為了排除調(diào)查干擾，因此，為排除被調(diào)查人在其原工作單位所在轄區(qū)接受審判可能存在的干擾，宜由被指定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)移送審查起訴。同時(shí)，為使得與被指定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)同級的檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)對案件有管轄權(quán)，決定指定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)與同級檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)協(xié)商，指定對應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)分別負(fù)責(zé)起訴、審判工作。不同于“異地指定管轄”，在“向下指定管轄”模式下，決定指定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)（本身具有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)）與被指定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級關(guān)系。被指定管轄的下級監(jiān)察機(jī)關(guān)對案件僅具有調(diào)查權(quán)，而沒有移送審查起訴等處置權(quán)，故應(yīng)由決定指定管轄的監(jiān)察機(jī)關(guān)向同級檢察機(jī)關(guān)移送審查起訴，由后者與其同級審判機(jī)關(guān)協(xié)商指定管轄的檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)。
（三）監(jiān)察管轄與審判管轄銜接程序的局限性及解決路徑
上文闡述的監(jiān)察管轄與審判管轄的銜接程序是符合現(xiàn)有法律框架，具有可操作性的方案，但同時(shí)也存在結(jié)構(gòu)性局限。在大多數(shù)情形下，監(jiān)察管轄與審判管轄的銜接程序呈現(xiàn)出“非平行”的結(jié)構(gòu)。這種“非平行”銜接結(jié)構(gòu)具有以下弊端：①監(jiān)察管轄與審判管轄的銜接大多涉及起訴指定管轄、審判指定管轄，這會(huì)導(dǎo)致案件在多個(gè)部門移轉(zhuǎn)批送，影響案件辦理的進(jìn)度。②由于監(jiān)察機(jī)關(guān)在我國政治地位和層級高于同級檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)，即便是同級檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約作用也有限。被指定管轄的公訴機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的行政層級低于負(fù)責(zé)案件調(diào)查的監(jiān)察機(jī)關(guān)，盡管它們是通過上級檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)對接，但仍難以對更高層級的監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件進(jìn)行有效的制約。③容易造成職務(wù)犯罪案件的公訴、審判向市縣兩級公訴機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)聚集，而省級、國家兩級公訴機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)直接辦理職務(wù)犯罪案件機(jī)會(huì)較少。司法資源在不同層級司法機(jī)關(guān)的非平均分配，將影響基層司法機(jī)關(guān)案件辦理效率和質(zhì)量。
為克服“非平行”管轄銜接結(jié)構(gòu)的局限性，從長遠(yuǎn)計(jì)，有必要修改《刑事訴訟法》，對監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的職務(wù)犯罪案件采取特殊審判管轄原則，即省級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)的職務(wù)犯罪案件，由同級人民檢察院、人民法院分別審查起訴、審理。對于國家監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查的職務(wù)犯罪案件，由最高人民檢察院、最高人民法院協(xié)商指定同一地的省級人民檢察院、人民法院分別負(fù)責(zé)案件的起訴、審判工作。對于國家監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查的案件，不宜由同級人民檢察院、人民法院分別審查起訴、審理，原因在于一審案件的審判機(jī)關(guān)若是最高人民法院，則如有二審就沒有二審法院。
六、結(jié)語
本文通過對《監(jiān)察法》及配套法規(guī)中有關(guān)監(jiān)察管轄的內(nèi)容進(jìn)行體系化概括，提出了“監(jiān)察管轄制度體系”概念，將監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能管轄、監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件的管轄規(guī)則、監(jiān)察管轄原則、監(jiān)察管轄與審判管轄的銜接程序納入該體系的構(gòu)成內(nèi)容。我國現(xiàn)有監(jiān)察管轄制度體系有助于加強(qiáng)黨對反腐敗的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)對所有行使公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)察的全覆蓋，建立權(quán)威高效的監(jiān)察體系，但在規(guī)范監(jiān)察權(quán)運(yùn)行、有效銜接司法、保障被調(diào)查人權(quán)利方面存在一些需要完善之處。在上述價(jià)值的指引下，同時(shí)立足于對現(xiàn)有法規(guī)的解釋，本文對監(jiān)察管轄制度體系中的有關(guān)內(nèi)容提出了完善或構(gòu)建建議。例如，本文主張將犯罪主體身份是或可以是公職人員實(shí)施的某些常見犯罪，如“故意泄露國家秘密罪”“挪用特定款物罪”“打擊報(bào)復(fù)會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)人員罪”，納入監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍；對監(jiān)察關(guān)聯(lián)案件的管轄，主張?jiān)趫?jiān)持“監(jiān)察為主”管轄原則的基礎(chǔ)上，界定“并案調(diào)查”“分案調(diào)查”各自適用的條件，并設(shè)置“分案調(diào)查”模式下的銜接程序，保障被調(diào)查人在接受偵查機(jī)關(guān)調(diào)查時(shí)獲得律師幫助的權(quán)利；構(gòu)建監(jiān)察管轄與審判管轄的銜接程序，建議對職務(wù)犯罪案件適用特別審判管轄原則，以克服監(jiān)察管轄與審判管轄之間“非平行”銜接結(jié)構(gòu)的局限性。
制度的生命在于執(zhí)行。監(jiān)察管轄制度體系構(gòu)成內(nèi)容的完備性、體系性僅是確保該制度得以運(yùn)行的前提，但制度能否發(fā)揮預(yù)期功能，還取決于是否存在有效的制度執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制以及違反制度的制裁機(jī)制。例如，監(jiān)察機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)違反監(jiān)察管轄制度越權(quán)管轄的行為，是否應(yīng)建立管轄異議制度？是否應(yīng)對管轄錯(cuò)誤確立排除證據(jù)、撤銷案件等制裁機(jī)制？對管轄缺位者是否應(yīng)建立追責(zé)機(jī)制？這些均有待于進(jìn)一步探討。