把握新發展階段的時代內涵——訪清華大學中國發展規劃研究院執行副院長董煜
中央紀委國家監委網站 楊雅玲 李正穹報道 “十三五”規劃目標任務即將完成，全面建成小康社會勝利在望，中華民族偉大復興向前邁出了新的一大步，以習近平同志為核心的黨中央作出我國將進入新發展階段的重大戰略判斷。黨的十九屆五中全會將“十四五”規劃與2035年遠景目標統籌考慮，全面系統回答了新形勢下實現什么樣的發展、如何實現發展這個重大問題，為開啟全面建設社會主義現代化國家新征程作出戰略部署。
日前，圍繞如何理解和把握新發展階段的時代內涵，怎樣實現新發展階段的經濟社會發展目標等問題，中央紀委國家監委網站專訪了清華大學中國發展規劃研究院執行副院長董煜。
記者：“十四五”時期是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，是我國經濟社會發展中承前啟后、繼往開來的新階段，我們應當如何理解和把握新發展階段的內涵？
董煜：“十四五”規劃是一個帶有里程碑意義的規劃，是站在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點上，回首全面建成小康社會偉大成就，展望和開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的規劃。“我國將進入新發展階段”，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大戰略判斷，是基于我國發展的歷史特點、時代特征，以及周期性特點所作出的重大戰略判斷，是對“十四五”時期乃至更長時期我國所處歷史方位的總概括。新發展階段有著鮮明的時代特征，也有著嶄新的時代要求。理解和把握新發展階段的內涵和特點，對于“十四五”規劃的實施落實，具有重大意義。新發展階段的內涵體現在以下三個方面：
第一，新發展階段是承載現代化目標的階段。即將收官的“十三五”規劃，將交出一份成績單，這既是過去五年的發展成就，也是向歷史交出的一份全面建成小康社會的成績單。這份成績單，中國完成得很好，比如，GDP達到100萬億元，5500多萬人脫貧，建成世界上規模最大的社會保障體系等，都具有重大標志性意義，意味著中國的發展上了一個大臺階，而且站得很穩。面向“十四五”時期和更長時期的發展，新規劃提出再邁上新的大臺階。根據黨的十九大對第二個百年奮斗目標兩個階段的要求，黨的十九屆五中全會《建議》提出了2035年遠景目標，這是一張新的藍圖。其中關于人均國內生產總值達到中等發達國家水平的目標，經過測算，是完全可能實現的。根據遠景展望，《建議》提出了“十四五”時期經濟社會發展6個新的目標。對這6個新目標要深入把握其精神實質，一方面，這是站在新起點上的新目標，要體現出新的追求、新的氣象；另一方面，也要統籌各個領域，沿著頂層設計深化完善落實的舉措，按照系統觀念的指引去實現這些目標。
第二，新發展階段是邁向高質量發展的階段。中長期規劃目標要更加注重經濟結構優化，引導各方面把工作重點放在提高發展質量和效益上。黨的十九大以來，高質量發展成為推動發展的主題。“十四五”時期追求的是質量、結構、規模、速度、效益、安全等多重目標的動態平衡，其中“質量、結構”放在了“規模、速度”前，這一順序的變化，體現出發展理念的更新。新發展階段的一個重要特點，就是一方面發展的規模很大了，另一方面還處在爬坡過坎的階段，還面臨許多深層次、結構性、中長期的問題。要充分認識不平衡不充分發展的現狀，看到經濟結構的不均衡問題，看到城鄉之間、區域之間的不均衡問題，也要看到人民對美好生活需求的變化。這些都需要在新階段通過推動高質量發展，改善人民生活品質去解決。
第三，新發展階段是在百年未有之大變局中開新局的階段。一個規劃的編制實施，必須要與大環境結合起來看。當前國際環境前所未有的復雜，西方國家制度層面的深層次問題正在不斷顯現，其暴露出來的問題，實際上也是經濟基礎、經濟結構的必然反映。相比之下，越發顯出中國社會大局穩定的難能可貴，越發顯出中國經濟健康發展的難能可貴。率先控制疫情，為中國帶來了寶貴的時間差，所以才有底氣提出在危機中育先機、于變局中開新局。今年以來，黨中央面對復雜形勢，提出構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，并將之寫入“十四五”規劃，這是開辟新發展路徑的重大舉措。在新發展階段背景下開拓新局，既要妥善應對當前的經濟形勢，也要與未來五年的部署安排緊密結合。只有落實好“十四五”規劃中的重要目標任務，現代化的新局才有最堅實的基礎。
記者：新中國成立后，已經制定和執行13個五年規劃（計劃），“十四五”規劃在整個規劃史上的地位是什么樣的？
董煜：“十四五”規劃是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年規劃，在我國規劃史上、發展史上具有重要地位。新中國成立以來，我國已連續編制實施了13個五年規劃（計劃），對促進經濟社會發展發揮了不可替代的重要作用。這13個規劃（計劃），展示了新中國70年發展道路上的一幅幅愿景，濃縮記載了中國人民每邁進一步的選擇和艱辛。發展規劃的演變，大致可以劃為三個階段：一是改革開放前，從“一五”計劃到“五五”計劃，對建立獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系發揮了重要作用。二是改革開放后，從“六五”計劃到“十五”計劃，基本解決了溫飽問題，實現了總體小康，開啟了全面建設小康社會。三是從“十一五”規劃開始，“五年計劃”正式改名為“五年規劃”，進入了發展戰略規劃時期，規劃理念、規劃內容、規劃指標、編制程序、規劃形式都有了新的展現。
當前，中國正處在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯點上，這也意味著“十四五”規劃承前啟后，將是一個具有新起點意義、開創新篇章的規劃。發展階段的變化，必然要求指導發展的規劃也要隨之變化，要求規劃在自身的內涵和表現形式上進行與時俱進的探索，編制出一個體現新時代特點、符合現代化方向的嶄新規劃。從這個意義上說，“十四五”規劃是規劃史上一個帶有里程碑意義的規劃，也將被定義為“新發展規劃”。
記者：黨的十九屆五中全會《建議》把2035年的遠景目標放在了“十四五”時期經濟社會發展主要目標之前，對此，我們應該如何理解？
董煜：通常來講，過去的規劃如果有遠景展望的內容，會把相對近期的內容放在前面，把遠期的放到后面去展望。比如，上一個有遠景展望的“九五”計劃，在目標部分就是先提五年目標，再提十五年遠景目標。但黨的十九屆五中全會《建議》有所不同，先提出遠景展望，再規劃五年目標。這個順序的變化，需要認真咀嚼和思考，這意味著指導發展的思想觀念的深刻變化。
通過設定一個遠方的目標，再根據描繪的藍圖，一步一步把它變為現實，這是中國制度、中國道路的一個重要特點。過去制定規劃時，先設定五年的發展目標，然后通過年度的分解落實加以推進。而2035年遠景目標的實現共需要三個五年規劃來完成，意味著需要從更長的周期去把握發展的“節奏感”，更加注重保持發展的定力，更加注重發展的穩定性和可持續性。以2035年遠景目標為導向，先把第一個五年規劃描繪好，再去制定年度計劃，再把每一年的計劃和任務進行分解落實，這突出體現了短期目標、中期目標、長期目標相結合的思想方法，也是以系統觀念謀劃發展的重要體現。
記者：黨的十九屆五中全會系統全面地提出“十四五”時期經濟社會發展主要目標，這些目標如何通過規劃來加以實現？
董煜：規劃，不僅是一個文本，規劃的編制、實施、宣傳、評估等，都是規劃的有機組成部分，從這個角度看，“十四五”規劃是一個系統工程，是一個完整的體系。按五年規劃編制慣例，黨的十九屆五中全會通過規劃建議后，國務院再根據建議制定五年規劃綱要。在規劃綱要里將明確一個指標體系，把規劃建議確定的目標量化成一張指標表。“十一五”規劃以來，五年規劃的指標屬性分為兩種：預期性和約束性。預期性指標是國家期望的發展目標，主要依靠市場主體的自主行為實現。政府要創造良好的宏觀環境、制度環境和市場環境，并適時調整宏觀調控方向和力度，綜合運用各種政策引導社會資源配置，努力爭取實現。約束性指標是在預期性指標基礎上進一步明確并強化了政府責任的指標，是中央政府在公共服務和涉及公眾利益領域對地方政府和中央政府有關部門提出的工作要求。政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保指標實現。
還在制定中的“十四五”規劃綱要，將根據十九屆五中全會明確的“六個新”的主要目標，細化提出具體的指標體系。在具體指標選擇上，也會根據形勢的變化，進行創新和完善。“十四五”規劃綱要經明年全國兩會審議通過后，將對指標體系進行分解，將之變成年度的指標，變成部門細分領域的指標，變成地方需要落實的指標，從而全面系統地推進黨的十九屆五中全會提出的目標的落實。
“十四五”的建議和綱要是總綱，圍繞其提出的目標和方向，還會編制一些專項規劃，每一個地區也會結合本地區實際編制自己的“十四五”規劃。通過總體規劃配套專項規劃、區域規劃、地方規劃的方式，形成一個立體的發展規劃網絡，使總體規劃的方方面面都可執行、可落實。
同時，現在的規劃越來越強調空間屬性，規劃中的重大工程、重大任務，需要明確在什么地方去落地，一些重大的布局也需要畫出空間格局。“一張藍圖干到底”，這里的“藍圖”不僅指思路上的藍圖，還包括各種重大布局的藍圖。比如，當前正在構建國土空間規劃體系，各地也在編制各自的空間規劃，通過空間規劃與發展規劃的融合，能更好地把各項目標任務落到實處。
當然，隨著形勢變化，在規劃實施中也可能出現一些問題，這需要中期評估機制和動態調整機制發揮作用，來面對變局中的一些新情況，從而調整提出新的規劃目標和任務。通過以上一系列“組合拳”，規劃藍圖才能真正成為現實。