人民調(diào)解是中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的重要體現(xiàn)，作為法治的“東方經(jīng)驗(yàn)”，人民調(diào)解在化解社會(huì)矛盾糾紛中發(fā)揮著舉足輕重的作用。新的歷史條件和環(huán)境下，深入推進(jìn)“四個(gè)全面”，必須重新完善人民調(diào)解制度，使之在法治中國(guó)建設(shè)中發(fā)揮不可或缺的積極作用。廣東省佛山市南海區(qū)貫徹落實(shí)中央、省、市“六穩(wěn)”“六保”工作部署，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，深化矛盾糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)，不斷完善人民調(diào)解組織架構(gòu)，不僅成立了南海區(qū)總商會(huì)人民調(diào)解委員會(huì)，充分發(fā)揮商會(huì)組織在招商引資、維護(hù)企業(yè)權(quán)益、預(yù)防和化解矛盾糾紛的積極作用，拓寬了商事糾紛化解渠道，形成和諧有序的商貿(mào)合作和勞動(dòng)關(guān)系，密切企業(yè)間往來(lái)，從而形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的商業(yè)關(guān)系；而且，在鞏固充實(shí)傳統(tǒng)人民調(diào)解組織的基礎(chǔ)上，依托協(xié)會(huì)和行業(yè)管理部門，大力加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)建設(shè)。與此同時(shí)，在醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通、勞動(dòng)爭(zhēng)議、機(jī)械裝備、旅游、商事等行業(yè)性、專業(yè)性領(lǐng)域設(shè)立了調(diào)解委員會(huì)，初步形成了覆蓋重點(diǎn)行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，持續(xù)滿足人民群眾和行業(yè)專業(yè)不斷增長(zhǎng)的矛盾糾紛化解需求，為基層和諧穩(wěn)定和復(fù)工復(fù)產(chǎn)營(yíng)造良好法治環(huán)境。然而，南海區(qū)人民調(diào)解的制度建設(shè)中，依然面臨定位不準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)短缺和人員參次不齊、作用發(fā)揮不充分等問題，這些問題不僅是南海區(qū)的發(fā)展瓶頸，也是存在全國(guó)各地人民調(diào)解制度建設(shè)之中的普遍性問題。
因此，人民調(diào)解制度改革，重在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，有的放矢。通過將人民調(diào)解納入公共法律服務(wù)體系，正確定位其在多元化糾紛解決機(jī)制中的地位；建立分級(jí)財(cái)政預(yù)算制度，保證人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定來(lái)源；創(chuàng)建國(guó)家基地，培養(yǎng)專門人才并深化人民調(diào)解的研究；強(qiáng)調(diào)人民調(diào)解協(xié)議的即時(shí)履行，體現(xiàn)其區(qū)別于其他糾紛解決方式的特質(zhì)，大力提升人民調(diào)解的功效。人民調(diào)解制度的改革和創(chuàng)新，是保證這項(xiàng)制度煥發(fā)生機(jī)和活力的先決條件。
一、正確定位人民調(diào)解的性質(zhì)，將其納入公共法律服務(wù)領(lǐng)域
人民調(diào)解是是中國(guó)傳統(tǒng)文化、紅色革命文化、現(xiàn)代善治文化的有機(jī)組成部分。將人民調(diào)解納入公共法律服務(wù)，是新時(shí)代對(duì)人民調(diào)解制度的新定位。為了更好地體現(xiàn)人民調(diào)解的群眾性、自治性、民間性，充分發(fā)揮其作用，需要將其納入公共法律服務(wù)予以升級(jí)完善。
1.人民調(diào)解制度是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化——“和諧”文化的組成部分，也是化解矛盾糾紛的“東方經(jīng)驗(yàn)”，是國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的中國(guó)智慧。人民調(diào)解制度的完善，對(duì)弘揚(yáng)中華傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，體現(xiàn)法治建設(shè)的中國(guó)特色，意義重大。法治中國(guó)建設(shè)中，發(fā)揮中國(guó)傳統(tǒng)文化優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)了法治中國(guó)的特色元素，有利于建立法治中國(guó)的全球話語(yǔ)權(quán)。
2.人民調(diào)解制度是中國(guó)特色政治制度的重要組成部分。黨的十九大堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、多黨合作制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度。人民調(diào)解是基層群眾自治制度的重要內(nèi)容，是基層群眾自我教育、自我管理、自我監(jiān)督、自我完善的體現(xiàn)，是基層民主的實(shí)現(xiàn)形式之一。
3.人民調(diào)解制度是黨的群眾路線工作方法在司法領(lǐng)域的應(yīng)用和體現(xiàn)，是中國(guó)革命優(yōu)良傳統(tǒng)的組成部分。早在陜甘寧邊區(qū)時(shí)期，我黨就于1943年制定了《陜甘寧邊區(qū)民刑事件調(diào)解條例》，大力推行人民調(diào)解，成功化解了大量矛盾糾紛，為中國(guó)革命的勝利創(chuàng)造了良好的社會(huì)條件。新中國(guó)成立后，人民調(diào)解制度在不同時(shí)期發(fā)揮的作用也有所不同，《憲法》和《人民調(diào)解法》均予以充分肯定，長(zhǎng)期以來(lái)得到了堅(jiān)持，成為人民司法優(yōu)良傳統(tǒng)的重要內(nèi)容。
4.人民調(diào)解制度是構(gòu)建矛盾糾紛多元化解機(jī)制，推動(dòng)基層自治，實(shí)現(xiàn)善治的重要內(nèi)容。在法治國(guó)家建設(shè)、法治政府建設(shè)和法治社會(huì)建設(shè)中，“法治社會(huì)建設(shè)”是基礎(chǔ)性的任務(wù)，“三位一體”同時(shí)推動(dòng)才能取得最好效果。但是，法治社會(huì)建設(shè)在我國(guó)是薄弱環(huán)節(jié)，因而是重中之重。人民調(diào)解制度的完善是夯實(shí)法治社會(huì)建設(shè)，提升法治中國(guó)建設(shè)的核心內(nèi)容，是推動(dòng)“三位一體”建設(shè)的突破口。
5.及時(shí)、有效、快捷、免費(fèi)是人民調(diào)解的特點(diǎn)，化解數(shù)量龐大的民間糾紛是人民調(diào)解的優(yōu)勢(shì)。人民調(diào)解制度對(duì)法治宣傳、公民法律意識(shí)培養(yǎng)、社會(huì)組織參與矛盾糾紛化解、矛盾糾紛預(yù)防等等，都具有積極的作用。將人民調(diào)解定位為公共法律服務(wù)的內(nèi)容，升華了人民調(diào)解在新時(shí)代的新定位，有利于充分發(fā)揮其在整個(gè)國(guó)家治理中的作用。
服務(wù)型政府建設(shè)是中國(guó)行政改革取得的重要成就。擴(kuò)展服務(wù)領(lǐng)域，讓人民群眾更多地享受公共法律服務(wù)的成果，是獲得感的重要體現(xiàn)。提供廣泛的公共法律服務(wù)是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，人民調(diào)解制度在推動(dòng)法治社會(huì)建設(shè)的同時(shí)，對(duì)法治國(guó)家和法治政府建設(shè)也具有深遠(yuǎn)的意義。
二、建立四級(jí)財(cái)政分級(jí)預(yù)算人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)的制度，解決人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障不足的問題
目前，人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于地方財(cái)政，某些地方由區(qū)縣財(cái)政預(yù)算，大部分地方?jīng)]有列入財(cái)政預(yù)算。經(jīng)費(fèi)不足是制約人民調(diào)解發(fā)揮作用的核心因素。根據(jù)不同地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度，科學(xué)合理確定分級(jí)財(cái)政預(yù)算人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)的制度十分必要。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)主要應(yīng)由市、區(qū)財(cái)政予以保障；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)的保障渠道，主要應(yīng)通過支付轉(zhuǎn)移等，由省級(jí)和中央財(cái)政予以保障。
1.政府購(gòu)買人民調(diào)解服務(wù)是人民調(diào)解制度健康運(yùn)行的前置條件，是民心工程。根據(jù)不同地域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，應(yīng)當(dāng)采取差異化的財(cái)政保障辦法。中央、省級(jí)、地市、區(qū)縣等四級(jí)政府，均負(fù)有人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)財(cái)政預(yù)算的職責(zé)。
2.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建立以區(qū)縣財(cái)政為主、省級(jí)和地級(jí)市財(cái)政為輔、中央財(cái)政必要補(bǔ)充的機(jī)制，西部地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和民族地區(qū)建立以中央財(cái)政為主、省級(jí)和地市財(cái)政為輔，區(qū)縣財(cái)政為必要補(bǔ)充的機(jī)制。只有通過分級(jí)財(cái)政預(yù)算，人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)投入不足的問題才能得到根本解決。
3.鼓勵(lì)各類社會(huì)組織、行業(yè)組織、公益基金，支持人民調(diào)解公共法律服務(wù)。對(duì)各級(jí)政府財(cái)政資金的使用，應(yīng)當(dāng)由出資方進(jìn)行績(jī)效管理，通過第三方評(píng)估等形式，發(fā)揮財(cái)政經(jīng)費(fèi)的最大化效益。作為公共法律服務(wù)的組成部分，政府財(cái)政投入應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)效益最大化原則，發(fā)揮人民調(diào)解在基層社會(huì)治理中的綜合作用。
人民調(diào)解是夯實(shí)社會(huì)建設(shè)的重要途徑，各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算是加強(qiáng)基層社會(huì)建設(shè)步伐的重要舉措。有效破解人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)來(lái)源難題，保障其在基層社會(huì)治理中充分發(fā)揮作用，才能體現(xiàn)人民調(diào)解健全完善基層群眾自治制度的功能。補(bǔ)齊社會(huì)建設(shè)短板，亟待充分發(fā)揮人民調(diào)解在化解各類矛盾糾紛、法治宣傳教育等領(lǐng)域中的有效作用。
三、建立國(guó)家級(jí)人民調(diào)解研究和培訓(xùn)基地，開展理論研究和專業(yè)人才的培養(yǎng)
各地進(jìn)行了人民調(diào)解制度創(chuàng)新完善的積極探索，總結(jié)、提煉實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步指導(dǎo)實(shí)踐；針對(duì)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)行專題調(diào)研、論證，歸納存在的問題，提出解決的思路；成功調(diào)解案例的梳理、推送，等等，都需要司法行政管理部門積極采取組織化的政策和措施，才能得到有效解決。
1.新時(shí)代人民調(diào)解制度的長(zhǎng)足發(fā)展，需要依賴于對(duì)這項(xiàng)制度進(jìn)行深入的理論研究，并且培養(yǎng)出大量的高素質(zhì)專門人才。人民調(diào)解員需要具備心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等綜合素質(zhì)，掌握良好的溝通、協(xié)調(diào)等技能。現(xiàn)有高等教育專業(yè)學(xué)科的設(shè)置，無(wú)論社會(huì)學(xué)、法學(xué)還是心理學(xué)等，都沒有根據(jù)社會(huì)職業(yè)和社會(huì)需求培養(yǎng)人才，不能適應(yīng)對(duì)人民調(diào)解員培訓(xùn)、培養(yǎng)的要求。
2.國(guó)家建設(shè)有專門的法官、檢察官、警官、律師等職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行定期、不定期的職業(yè)培訓(xùn)。現(xiàn)有的人民調(diào)解員隊(duì)伍水平參差不齊，影響了其對(duì)職業(yè)的認(rèn)同，制約了其調(diào)解成功的幾率。成立專門的研究培養(yǎng)基地，開展專門的培訓(xùn)，也是發(fā)揮人民調(diào)解作用，改善人民調(diào)解現(xiàn)狀的有力措施。人民調(diào)解員隊(duì)伍的職業(yè)發(fā)展和職業(yè)培訓(xùn)，是發(fā)揮這一制度優(yōu)勢(shì)的必要條件。
3.各地關(guān)于人民調(diào)解的探索，并不缺乏創(chuàng)新和經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立人民調(diào)解研究和人才培養(yǎng)基地，可以更好地組織專家進(jìn)行專門的調(diào)研，總結(jié)、提煉各地人民調(diào)解的成功經(jīng)驗(yàn)，編寫案例，宣傳人民調(diào)解對(duì)基層社會(huì)治理、法治中國(guó)建設(shè)的推動(dòng)意義。另外，向世界各國(guó)宣傳、介紹人民調(diào)解制度，開展調(diào)解制度的國(guó)際交流與合作，建立中國(guó)在調(diào)解領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)，需要切實(shí)采取措施，加強(qiáng)人民調(diào)解的研究和人才培養(yǎng)工作。
4.僅僅依靠目前的學(xué)科研究和人才培養(yǎng)，難以滿足對(duì)職業(yè)人民調(diào)解員培訓(xùn)和專門人才的培養(yǎng)。人民調(diào)解員作為社會(huì)工作者，應(yīng)當(dāng)具備專門的職業(yè)道德、職業(yè)倫理，掌握專門的職業(yè)技能，人民調(diào)解應(yīng)當(dāng)建立并遵循專門的程序。所有這些，都需要組織專門的研究和人才培養(yǎng)團(tuán)隊(duì)，精細(xì)化地完成專門的任務(wù)。
現(xiàn)有5所政法大學(xué)具有開展專門研究和培訓(xùn)的有利條件，需要政策引導(dǎo)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入進(jìn)行專門研究和培訓(xùn)任務(wù)。人民調(diào)解制度的理論研究是其創(chuàng)新完善的動(dòng)力，是其充分發(fā)揮新時(shí)代基層社會(huì)治理作用的必要條件，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)。人民調(diào)解員隊(duì)伍的培養(yǎng)，則是人民調(diào)解事業(yè)健康發(fā)展的人才保障。
四、強(qiáng)調(diào)人民調(diào)解協(xié)議的即時(shí)履行，充分發(fā)揮人民調(diào)解快速、便捷化解矛盾糾紛的作用
作為多元化矛盾糾紛解決機(jī)制的重要組成部分，人民調(diào)解的突出特色是人民調(diào)解協(xié)議一旦達(dá)成，絕大部分能夠“即時(shí)履行”。協(xié)議的履行，標(biāo)志著糾紛的徹底解決。保持人民調(diào)解的特質(zhì)，保持其獨(dú)立的糾紛解決方式的地位，是發(fā)揮人民調(diào)解制度優(yōu)勢(shì)的前提。
1.人民調(diào)解的優(yōu)勢(shì)是快速、便捷化解矛盾糾紛，是獨(dú)立的糾紛解決方式。絕大多數(shù)人民調(diào)解協(xié)議都能夠通過現(xiàn)場(chǎng)即時(shí)加以履行，成為區(qū)別于其他糾紛解決方式的根本特征。強(qiáng)調(diào)人民調(diào)解協(xié)議的即時(shí)履行特質(zhì)，才能保證其更好發(fā)揮化解糾紛的作用。
2.人民調(diào)解的最大特點(diǎn)是化早、化小、化苗頭、化關(guān)鍵點(diǎn)，從而使糾紛的解決難度大大降低，為人民調(diào)解協(xié)議的即時(shí)履行創(chuàng)造了條件。第一時(shí)間、第一現(xiàn)場(chǎng)、靈活多元的手段，是遏制矛盾糾紛升級(jí)轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵，也是人民調(diào)解區(qū)別于其他糾紛解決方式的顯著特征。人民調(diào)解保證了糾紛解決的效果，一旦即時(shí)履行，意味著糾紛徹底得到了解決。
3.人民調(diào)解具有預(yù)防糾紛的功能，有助于從源頭解決糾紛，有助于減少糾紛，防患于未然。人民調(diào)解還具有教育群眾、宣傳法治的功能，是推動(dòng)、完善和健全基層社會(huì)治理的應(yīng)有之義。人民調(diào)解是基層群眾自治制度這一中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的具體體現(xiàn)。
人民調(diào)解制度作為獨(dú)立的矛盾糾紛解決方式，構(gòu)成了多元化糾紛解決機(jī)制的重要內(nèi)容。保持人民調(diào)解制度作為獨(dú)立的糾紛解決方式的同時(shí)，需要發(fā)揮其與訴訟、仲裁、行政裁決等其他方式的有效合作、功能對(duì)接。基層社會(huì)的特點(diǎn)是綜合性，追求良好的制度運(yùn)行效果，才能實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的初衷。
總之，人民調(diào)解制度的改革完善，是法治中國(guó)建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容。通過采取諸如人民調(diào)解公共法律服務(wù)職能的重新定位、人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)的財(cái)政分級(jí)預(yù)算保障、人民調(diào)解理論研究和人才培養(yǎng)基地建設(shè)、人民調(diào)解協(xié)議即時(shí)履行等措施，才能切實(shí)發(fā)揮人民調(diào)解制度的積極作用，并不斷推動(dòng)基層群眾自治制度的健全、完善。充分發(fā)揮出人民調(diào)解制度的作用，才能為矛盾糾紛多元化解機(jī)制和司法體制改革等奠定良好的基礎(chǔ)。
*本文系陜西省“三秦學(xué)者”創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)支持計(jì)劃“西北政法大學(xué)基層社會(huì)法律治理研究團(tuán)隊(duì)”成果
*作者為西北政法大學(xué)校長(zhǎng)助理、教授、博士生導(dǎo)師