作者：郁建興（浙江工商大學校長、浙江大學社會治理研究院院長）
黨的十九大報告提出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，這為加強和改進鄉(xiāng)村治理體系提出了新的目標和要求。黨的十九屆四中全會進一步提出“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”。《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展 第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》再次提出這一目標。這意味著自治、法治、德治“三治融合”體系已擴展為城市鄉(xiāng)村的基層治理基本體系。
“三治融合”：從倒逼式創(chuàng)新到自覺自為創(chuàng)新
起源于浙江省桐鄉(xiāng)市的自治、法治、德治“三治融合”建設，是地方政府創(chuàng)新從“倒逼式創(chuàng)新”走向“自覺自為創(chuàng)新”的典型案例。2013年5月，桐鄉(xiāng)市以高橋街道為試點，首次提出“三治融合”建設。當時的桐鄉(xiāng)，并沒有遭遇重大社會治理危機。桐鄉(xiāng)地屬經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，在經(jīng)濟發(fā)展上雖面臨壓力，卻并不具有創(chuàng)新社會治理的“內(nèi)憂外壓”。這意味著桐鄉(xiāng)市提出“三治融合”建設，是一種致力于實現(xiàn)高質(zhì)量、高水平社會治理的“自覺自為創(chuàng)新”。
不可否認，有的地方政府創(chuàng)新面臨一定程度的困境。在創(chuàng)新之初，大部分老百姓好奇或者對制度有新鮮感，投入資源多，動員力度大，老百姓相對獲利多，參與熱情一般較高。但是，當創(chuàng)新持續(xù)一段時間后，老百姓邊際獲益的效應遞減，就會失去持續(xù)參與的熱情。
桐鄉(xiāng)“三治融合”建設不斷迭代升級創(chuàng)新載體。桐鄉(xiāng)市乃至嘉興全市相繼形成“三治信農(nóng)貸”“‘三治融合’實踐之星擂臺賽”“‘三治融合’進農(nóng)貿(mào)市場”“微嘉園”等一系列持續(xù)創(chuàng)新品牌。嘉興桐鄉(xiāng)也正在從“三治融合”的起源地變成示范地、引領地，這一基層治理創(chuàng)新的“盆景”正在變成全域社會治理的“風景”和“全景”。基于此，在原發(fā)創(chuàng)新和持續(xù)推進兩個階段，桐鄉(xiāng)“三治融合”都顯著區(qū)別于以往的“倒逼式創(chuàng)新”，而是我國地方政府創(chuàng)新走向自覺自為的代表。
桐鄉(xiāng)“三治融合”建設的基本經(jīng)驗
桐鄉(xiāng)市在創(chuàng)新基層社會治理過程中，始終堅持“自治增活力、法治強保障、德治揚正氣”的目標，有效提升了基層社會的治理水平，形成了全民共建共治共享的社會治理新格局。
首先，始終堅持以社會有效治理為目標。一個好的社會，既要充滿活力，又要和諧有序。桐鄉(xiāng)市啟動“三治融合”建設以來，始終以構(gòu)建“好的社會”為目標。2013年9月，桐鄉(xiāng)市委、市政府印發(fā)《關于推進社會管理“德治、法治、自治”建設的實施意見》。這份文件明確將“三治融合”建設的總目標設定為“促進社會管理方式由防范控制向服務與管理并重、有序與活力統(tǒng)一的多元治理轉(zhuǎn)變”。2015年6月，桐鄉(xiāng)市委、市政府辦公室印發(fā)《關于進一步健全完善“三治”建設長效機制的實施意見》。這份文件將“三治融合”建設目標設定為“構(gòu)建既充滿活力又和諧有序的社會發(fā)展環(huán)境”。2017年以后，桐鄉(xiāng)市進一步以實現(xiàn)整個縣域有效治理為目標，有效拉齊了整個縣域治理水平。
其次，劃清行政與自治的邊界，實現(xiàn)頂層設計與基層探索的良性互動。一項地方政府創(chuàng)新的持續(xù)推進，離不開地方政府的能促和助推作用。截至目前，桐鄉(xiāng)在“三治”領域已經(jīng)累計出臺40余個文件，確保了各項工作的常態(tài)、長效推進。與此同時，基層社會治理中的自治、法治與德治都有很強的特殊性，必須在特定社會背景下因地制宜。桐鄉(xiāng)市在總結(jié)推廣基層探索經(jīng)驗的過程中，政府始終定位于能促和助推作用，放手讓基層探索自治、法治、德治的具體載體。盡管我們將“三治融合”稱為“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗”，但在桐鄉(xiāng)市，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道甚至村、社區(qū)都有關于三治融合的不同載體和實現(xiàn)方式。
最后，推進“三治融合”向應用端移動，不斷提升民眾獲得感。從長遠來看，一項創(chuàng)新的持續(xù)推進，需要通過機制設計，形成各參與主體激勵相容的制度體系。它需要既有社會治理創(chuàng)新向應用端移動，不斷發(fā)掘群眾需求，改變其效應曲線，再次激發(fā)群眾持續(xù)參與的熱情。“三治信農(nóng)貸”就是在原發(fā)創(chuàng)新的基礎上，識別老百姓信用貸款面臨擔保物不足、擔保方難找、金融信息不了解等難題，從而將“三治”與“金融”嫁接到一起的機制創(chuàng)新。對于積極參與社會治理，信用評級較好的農(nóng)戶，一次性給予10萬~30萬元無面簽、無擔保、純線上的信用貸款，有效推升了老百姓參與基層社會治理的積極性和效能感。
桐鄉(xiāng)經(jīng)驗的推廣之路
桐鄉(xiāng)實踐成為全國經(jīng)驗之后，各地都開始復制推廣“三治融合”體系。向桐鄉(xiāng)學習什么？成為一個重要而緊迫的問題。
桐鄉(xiāng)市“三治融合”實踐的成功，不在于找到了一劑基層社會治理的“靈丹妙藥”，也不在于創(chuàng)造發(fā)明了新的治理元素，而是在治理體系中盡可能多地探索利用了各種自治、法治、德治的元素。換言之，“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗”的成功不應該僅僅以“創(chuàng)新性”作為結(jié)論，而更應該以“有效性”為標志，這正是治理有效的內(nèi)涵。總結(jié)推廣不應只是其成功定型后的具體做法，更重要的是其探索和保障基層有效治理的基本原則。
與照搬具體載體相反的另一個極端，是將“三治融合”視為一句政治口號，將所有基層社會治理創(chuàng)新項目都戴上“三治融合”的帽子。目前，一些地方在創(chuàng)新社會治理中，不管什么創(chuàng)新，往往都傾向于戴上“三治融合”的帽子，這可能禁錮或掩蓋其他有獨立價值的創(chuàng)新。事實上，地方創(chuàng)新如果被推廣成“規(guī)定動作”，這個創(chuàng)新也就失去了生命力。桐鄉(xiāng)“三治融合”的生命力在于持續(xù)創(chuàng)新，不斷挖掘自治、法治、德治的元素，降低基層社會治理的成本，實現(xiàn)高質(zhì)量、高水平的基層社會治理。其他地區(qū)在學習推廣“三治融合”時，應該在“規(guī)定動作”基礎上留足“自選動作”，盡量避免通過行政命令確立一個主導的基層社會治理模式。在學習推廣桐鄉(xiāng)經(jīng)驗過程中，我們期待看到各地有各自的成功案例。