外商投資企業授權登記，是指由國家市場監管部門及其授權的地方市場監管部門，為外商投資企業依法辦理注冊登記的一種行政許可行為。被授權的地方市場監管部門行使登記職權需要接受授權部門的指導和監督，如果被授權部門產生違法和違反政策規定的行為，授權部門有權責令或直接予以糾正，如果情節嚴重，還有權撤銷授權。
歷史沿革
我國對于外商投資企業授權登記管理的規定，大致可以劃分為三個時期。
一是改革開放之初的制度探索時期。這最早可以追溯至1980年7月頒布的《中外合資經營企業登記管理辦法》，它首次明確了我國工商行政管理機關可以委托省級工商行政管理機關辦理轄區內的中外合資企業的登記手續。1988年6月頒布的《中華人民共和國企業法人登記管理條例》規定，三資企業由國家工商行政管理局或者其授權的地方工商局核準登記注冊，同年11月頒布的《中華人民共和國企業法人登記管理條例施行細則》首次將外商投資企業授權登記管理制度上升至原則高度，同時明確了省地兩級被授權部門所負責的外商投資企業登記管理范圍。
二是1992年之后的制度形成發展時期。1992年9月，當時的國家工商行政管理局發布了《關于改進企業登記管理工作，促進改革開放和經濟發展的若干意見》（簡稱《意見》）指出，將加快外商投資企業登記管理的授權工作，對開放地區的省轄市以及外商投資企業超百家的省轄市，將根據編制、辦公用房、干部配備及培訓等授權條件進行授權。這是我國主管部門首次對被授權部門應具備的具體條件進行規定。此外，該《意見》還指出，具備條件的縣級工商行政管理局經授權部門同意，可以先行受理外商投資企業的登記初審工作。這在當時，為促進外商投資企業登記注入了一劑強心針。為落實《意見》，同時規范外商投資企業登記管理工作，明確各級工商行政管理局的職責，1993年5月，國家工商行政管理局頒布了《外商投資企業授權登記管理辦法》。該規章共有19條，明確規定了被授權部門提出申請的條件、申請授權時應提交的文件、被授權部門登記的權限、對外資企業的監管范圍以及相關行政責任等。這也是我國市場監管部門第一次針對外資企業授權登記管理制定專門性的部門行政規章。1996年1月，國家工商行政管理局又頒布了《關于進一步明確外商投資企業登記管理工作職責有關問題的通知》，明晰了授權部門和被授權部門的登記管理工作職責以及權限等問題。
三是我國入世后的制度深入完善時期。2002年，當時的國家工商總局本著“提高授權標準，優化授權結構”的思路，重新修訂了《外商投資企業授權登記管理辦法》，修訂后的辦法調整和完善了當時的外商投資企業登記管理授權體制，特別是集中了登記權限，并將產業政策的執行情況作為是否授權的重要標準。該辦法從入世之后一直實施至今，近20年的時間里，通過外資企業授權登記制度，為保障國家產業政策的實施發揮了積極作用。在此期間，針對個別地方擅自調整外商投資企業登記管理體制，出現外商投資企業營業執照多頭簽發的現象，國家工商總局辦公廳又于2018年1月發布了《關于清理規范外資企業授權登記工作的通知》，嚴格規范了外商投資企業登記注冊工作，維護外資登記授權體制的嚴肅性。
意見稿修訂建議
2020年4月15日，國家市場監管總局發布《外商投資企業授權登記管理辦法（征求意見稿）》（簡稱《征求意見稿》）公開征求意見。意見反饋截止時間為2020年5月14日。這是國家市場監管部門對該辦法的第三次修訂，主要目的是與2020年1月1日起實施的《外商投資法》《外商投資法實施條例》實現接軌。此次修訂對后疫情背景下加快恢復外商投資信心，進一步加強和改進我國外資登記管理工作，積極助力國家“一帶一路”倡議實施乃至推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。但筆者認為，有的地方仍需完善。
一是被授權部門的登記管轄職責有待進一步明確。《征求意見稿》第8條明確指出，被授權部門應在由國家法律法規列明與核準的范圍內進行。但在實踐中，由于一些地方市場監管部門監管體制改革不到位，導致相關部門被授權后，在對外資企業的登記注冊過程中會附加其他條件，導致外商投資企業難以實現企業注冊登記，影響授權登記注冊成效。因此，有必要針對該條制定進一步的實施細則，明確管轄范圍和具體職責與權力清單，內容包括管轄的地域、登記事項、監管范圍等。嚴格限制被授權部門未經授權的任意擴大或限縮管轄范圍，以及隨意增加審批事項。
二是申請授權部門的申請條件有待進一步簡化。《征求意見稿》第4條在申請部門條件方面相較之前的規定進行了適度放寬，刪除了要求申請部門“已從事外商投資企業登記初審和登記違法違章行為調查等工作2年以上”的硬性要求等。這讓更多地方部門具備申請外資企業登記授權條件具有積極意義。但《征求意見稿》仍將工作人員的“素質”與外語水平作為申請授權的硬性要求，且沒有明確的衡量標準。因此，建議或將此類條件刪除，或制定細則予以進一步明確。
三是引導被授權部門的服務能力實現進一步提升。《征求意見稿》第7條規定，國家市場監督管理總局應在官網公布其授權的市場監督管理部門名單，未在名單內的不得開展外資企業登記注冊工作。從行政管理學角度看，實現從小監管到大監管的觀念轉變，一定程度上有利于提升監管能力并激發市場能量。外資企業授權登記管理或可通過對被授權部門各項資質與服務能力的公示或評估，促使其提高自身服務能力。例如，授權部門不但應當公示被授權部門的名單，還可公布其在外商投資登記注冊工作中提供服務的情況、信息化程度、“一口辦理”落實情況、有效登記審批數量與業績、是否具有行政違法行為或受到投訴等，以此方式倒逼被授權部門提升注冊登記服務質量和效率，避免違法行為發生。
四是授權與被授權部門委托的執法行為有待進一步規范。《征求意見稿》第10條規定，授權部門和被授權部門可以委托具備一定條件的下級市場監管部門進行轄內外資企業登記注冊和登記違法違章行為調查等工作。這有利于對外資企業登記注冊過程中違法行為進行規制，但對于委托執法的程序、內容以及處罰方式的規定尚需進行細化。筆者認為，從當前國家構建法治化、國際化的營商環境的目標來看，對于外商投資主體在登記注冊中的違法行為，也應適度采取容錯機制與容缺機制。倘若只強調嚴格執法，忽視執法的規范性，則有可能損害外商投資企業的合法權益。
（作者系法學博士，北京工商大學法學院助理教授）